編者按

      為推動學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育走深走實(shí)，把調(diào)查研究作為學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育的重要內(nèi)容，頂端新聞聯(lián)合河南省社科院策劃推出“高質(zhì)量發(fā)展調(diào)研行”系列理論文章，深入鄉(xiāng)村、企業(yè)等基層一線開展調(diào)查研究，堅(jiān)持問題導(dǎo)向察實(shí)情、出實(shí)招、求實(shí)效，圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、文化傳承發(fā)展等中國式現(xiàn)代化的河南實(shí)踐形成一系列調(diào)查研究成果。

河南省社會科學(xué)院課題組

鄉(xiāng)村要振興，治理有效是基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，十九大以來，黨中央提出并大力推行村黨組織書記“一肩挑”這一創(chuàng)新性制度設(shè)計，目的在于確保村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障。當(dāng)前，在我國鄉(xiāng)村治理中基層黨建引領(lǐng)特征愈發(fā)鮮明的背景下，“一肩挑”已經(jīng)成為新時代促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、激發(fā)鄉(xiāng)村治理有效的重要抓手，并取得了自上而下的政策共識。

河南各級黨組織認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村基層黨建的重要指示精神，高標(biāo)準(zhǔn)謀劃、高質(zhì)量推進(jìn)村“兩委”換屆工作，成效顯著。新密市是河南省村（社區(qū)）“兩委”換屆試點(diǎn)，2020年8月村（社區(qū)）“兩委”換屆工作開始，在新一輪的“兩委”換屆中，圓滿取得了四個100%，是鄭州市乃至河南省整體換屆的典范?；诖?，在“一肩挑”全面推進(jìn)的背景下，為進(jìn)一步優(yōu)化“一肩挑”運(yùn)行的制度設(shè)計，本報告選擇新密市作為研究對象，采取問卷調(diào)研、座談訪談等的方式，基于村民視角對“一肩挑”的運(yùn)行情況進(jìn)行深入剖析，以期了解現(xiàn)狀和形成進(jìn)一步優(yōu)化措施。

一、新密市村兩委“一肩挑”的運(yùn)行狀況

本次調(diào)查選取新密市為調(diào)研區(qū)域，對新密市村兩委“一肩挑”的運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，為進(jìn)一步優(yōu)化村兩委“一肩挑”、提高鄉(xiāng)村治理成效提供依據(jù)。

（一）村兩委“一肩挑”總體情況運(yùn)行良好

通過村兩委“一肩挑”，實(shí)現(xiàn)了村級組織的有機(jī)耦合，達(dá)成了以黨為中心的村域治理，推動了村級組織能力的全面提升，實(shí)現(xiàn)了村黨組織和村級組織的有效整合和同向發(fā)力，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出良好的治理效果。檢驗(yàn)村兩委“一肩挑”制度能否對鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到引領(lǐng)作用，村民的直觀感受和評價是最直接的。調(diào)查結(jié)果顯示，村民對村兩委“一肩挑”運(yùn)行的總體滿意度高，廣大村民群眾總體上認(rèn)可村兩委“一肩挑”在鄉(xiāng)村治理方面的成效。

（二）黨在基層的核心領(lǐng)導(dǎo)力顯著增強(qiáng)

全面推進(jìn)村兩委“一肩挑”的直接目的在于加強(qiáng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，體現(xiàn)黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村兩委“一肩挑”后，村支部處理鄉(xiāng)村工作更多的是村務(wù)，村支部能否在處理村務(wù)的同時強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，這是檢驗(yàn)村兩委“一肩挑”運(yùn)行成效的首要問題。村民或黨員代表認(rèn)為村兩委“一肩挑”是否能增強(qiáng)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)能力方面，根據(jù)調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計，推行“一肩挑”之后村支部在村民中的影響力顯著提高。

（三）村兩委的凝聚力團(tuán)結(jié)力不斷增強(qiáng)

“一肩挑”實(shí)施之前，我國農(nóng)村基層組織的領(lǐng)頭人主要是村支書和村主任，從現(xiàn)實(shí)情況看，一些地方村兩委班子在工作中存在矛盾，不僅影響了鄉(xiāng)村治理的效率，也對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威造成損害?！耙患缣簟蓖菩兄螅鍍晌嘧哟逯?、村主任由一人共同兼職，也就意味著班子成員內(nèi)部矛盾逐漸減少。此外，村支部與村委會成員交叉任職，給予了相互對等的對話平臺，促進(jìn)了兩委班子成員的團(tuán)結(jié)，職責(zé)更加明確，不會因?yàn)榉止げ幻鞫疣l(xiāng)村治理混亂。調(diào)研結(jié)果顯示村民認(rèn)為“一肩挑”之后兩委班子更加團(tuán)結(jié)。村民認(rèn)為兩委班子成員團(tuán)結(jié)程度比“一肩挑”之前提高了，在對新密市的調(diào)研中這一點(diǎn)得到了相關(guān)驗(yàn)證。

（四）村兩委的鄉(xiāng)村治理能力有效提升

做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，必須抓住組織振興這個“牛鼻子”，以組織振興引領(lǐng)鄉(xiāng)村全面振興，以村兩委“一肩挑”為抓手，推動鄉(xiāng)村治理的全面提升。新密市實(shí)施“一肩挑”之后，鄉(xiāng)村治理能力得以明顯提升，兩委班子處理各項(xiàng)事務(wù)中產(chǎn)生的分歧和摩擦大幅度減少，治理效率更高，村兩委將更多的精力用在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)等，更好地解決村民生產(chǎn)生活中的一系列問題等。調(diào)研結(jié)果顯示，村兩委處理村務(wù)效率顯著提高、村兩委班子帶領(lǐng)村民致富能力顯著提高。在走訪村民時反映：當(dāng)村民有問題尋求幫助時，村兩委辦事和解決問題的效率大大提高了，本村在兩委班子的帶領(lǐng)下發(fā)展越來越好，經(jīng)濟(jì)收入越來越高，村民直觀感受認(rèn)為村兩委“一肩挑”的治理效果更好。

二、優(yōu)化村兩委“一肩挑”的對策建議

村兩委“一肩挑”的全面實(shí)施對于提高鄉(xiāng)村治理能力、促進(jìn)村民自治發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)高度重視“一肩挑”制度運(yùn)行中存在的問題和制約因素，從隊(duì)伍建設(shè)、激勵保障、權(quán)力約束、監(jiān)督考核等方面探索優(yōu)化“一肩挑”制度的策略，確保村兩委“一肩挑”實(shí)施過程更加順暢、作用發(fā)揮更加持續(xù)。

（一）夯實(shí)與“一肩挑”相適應(yīng)的干部隊(duì)伍建設(shè)

一是實(shí)施帶頭人能力提升行動。加大村兩委“一肩挑”負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)力度，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)村黨組織書記縣鄉(xiāng)兩級培訓(xùn)全覆蓋，確保每人每年至少參加一次縣級以上集中培訓(xùn)。加強(qiáng)縣級黨校建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校、“流動黨?！苯ㄔO(shè)，提高教育培訓(xùn)水平。利用省內(nèi)高校教育資源，確定一批優(yōu)秀年輕村黨組織書記，探索開展大專及以上學(xué)歷教育。

二是實(shí)施基層骨干力量支撐計劃。加大農(nóng)村發(fā)展黨員力度，堅(jiān)持和完善村“兩委”成員集中輪訓(xùn)、農(nóng)村黨員冬訓(xùn)春訓(xùn)等制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委每年至少對全體黨員分期分批集中培訓(xùn)1次，提高農(nóng)村黨員干部素質(zhì)能力。全面推行黨員積分管理、農(nóng)村無職黨員“一編三定”、在職黨員到社區(qū)報到等做法，強(qiáng)化黨員身份意識，促進(jìn)黨員作用發(fā)揮。

三是要不斷提升村干部引領(lǐng)村民致富能力。對于發(fā)展能力強(qiáng)、能帶領(lǐng)群眾致富的人要積極吸收到村兩委中來，把黨員培養(yǎng)成致富能手，做好在外出務(wù)工經(jīng)商人員中發(fā)展黨員工作。積極推動村支書兼任村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人，引領(lǐng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展，為村民創(chuàng)造更大的財務(wù)，使“一肩挑”模式在實(shí)施后更加具有說服力，為民辦實(shí)事，服務(wù)好本村村民。

（二）完善與“一肩挑”相契合的激勵保障機(jī)制

要建立健全激勵保障機(jī)制，為“一肩挑”的運(yùn)行提供充足動力。

一是完善村兩委干部的績效獎勵機(jī)制，解決村干部在經(jīng)濟(jì)上沒“甜頭”問題。實(shí)行村干部報酬與工作績效掛鉤，在基本薪酬之外，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核確定績效獎勵報酬。學(xué)習(xí)借鑒浙江一些地區(qū)做法，加大資金保障力度，如“一肩挑”人員報酬保障水平不低于上年度全市農(nóng)村居民人均可支配收入的2.6倍，穩(wěn)定干部隊(duì)伍；拓展資金保障維度，除了級別報酬之外，根據(jù)其重點(diǎn)工作推進(jìn)力度、獲得上級榮譽(yù)、工作亮點(diǎn)成效等細(xì)化獎懲，發(fā)揮激勵效能；延伸資金保障廣度，不斷提升退位后村干部的基本生活保障，體現(xiàn)基層關(guān)愛。

二是建立健全選人用人激勵機(jī)制，讓村干部在政治上有“奔頭”。積極推薦政治素質(zhì)好、參政議政能力強(qiáng)的優(yōu)秀“一肩挑”干部作為“兩代表一委員”人員。在先進(jìn)榮譽(yù)評選中，要向“一肩挑”干部適當(dāng)傾斜。提高優(yōu)秀“一肩挑”干部在考錄公務(wù)員和事業(yè)編人員中的比例，建立常態(tài)化面向優(yōu)秀“一肩挑”干部選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部制度，打破村干部晉升“天花板”，讓這些優(yōu)秀的“頭雁”有發(fā)展前景。

三是落實(shí)減負(fù)保障制度。各級政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自身職責(zé)范圍事項(xiàng)不能轉(zhuǎn)嫁給村，精簡各類報送的臺賬和報表。推動落實(shí)“無會周、無會日”制度，確保村干部集中精力抓治理、抓服務(wù)、抓發(fā)展。

（三）優(yōu)化與“一肩挑”相匹配的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

一是堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范村級組織運(yùn)行機(jī)制。與“一肩挑”相適應(yīng)，農(nóng)村基層需要形成以村黨組織決策權(quán)為核心，村民代表會議議定權(quán)、村委會執(zhí)行權(quán)、群眾監(jiān)督權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的村級組織運(yùn)行機(jī)制。

二是要保證村委會在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的相對獨(dú)立運(yùn)行。“一肩挑”后在實(shí)際工作中保持村委會的相對獨(dú)立運(yùn)行較難，但是仍需要積極探索和踐行村兩委職權(quán)的合理劃分，科學(xué)劃分“兩委”的職權(quán)，將屬于村委會的專屬職權(quán)以制度形式加以明確，形成對村黨組織“以黨代政”行為的制度約束和村委會相對獨(dú)立運(yùn)行的制度保障。在實(shí)踐中需要轉(zhuǎn)變思路，如可強(qiáng)化村黨組織通過村民會議等組織形式領(lǐng)導(dǎo)村委會的體制機(jī)制，盡量減少村黨組織對村委會履職活動的直接干預(yù)，給予村民充分的民主自治權(quán)利。

此外，村兩委“一肩挑”模式下，存在村支部委員和村委會委員交叉任職的情況，還需要“一肩挑”的負(fù)責(zé)人對每人的工作范圍和職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，避免重復(fù)工作和群眾有事找不到人處理的情況，確保村干部在分工明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織決策、組織資源和組織行動的有效聯(lián)動，提高村兩委集中力量辦大事的效率。

（四）健全與“一肩挑”相協(xié)調(diào)的干部監(jiān)督機(jī)制

一是突出上級的監(jiān)督考核。充分發(fā)揮上級黨委政府的監(jiān)督作用，持續(xù)強(qiáng)化對“一肩挑”負(fù)責(zé)人的聯(lián)審機(jī)制，對于突破法律紅線的干部堅(jiān)決給予撤職處分，對于工作考核不合格的給予處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察部門要對村級財務(wù)資金流向、工程項(xiàng)目進(jìn)展等開展督導(dǎo)考核，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。對“一肩挑”負(fù)責(zé)人實(shí)行日?？己撕湍甓瓤己讼嘟Y(jié)合，要充分吸取群眾的評價，將考核結(jié)果作為“一肩挑”負(fù)責(zé)人在進(jìn)崗晉級中的重要參考。

二是加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)。一方面要選好村務(wù)監(jiān)督委員會成員，嚴(yán)格成員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以保障村務(wù)監(jiān)督工作的有序有效。另一方面要強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，定期對村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行公布，保證村民及時準(zhǔn)確了解村兩委的工作內(nèi)容和工作成效，讓村民通過村務(wù)監(jiān)督的方式形成對村兩委的監(jiān)督。

三是充分發(fā)揮數(shù)智化監(jiān)督的賦能效應(yīng)。搭建智能化監(jiān)督平臺，聚焦智能化監(jiān)督，群眾有事“碼上說”，干部接信馬上辦，實(shí)現(xiàn)“小微權(quán)力”監(jiān)督與智慧監(jiān)督平臺建設(shè)相融合，及時接受和處理群眾反饋的意見，提升村民參與村民自治和鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性。

執(zhí)筆｜宋彥峰  農(nóng)村發(fā)展研究所（鄉(xiāng)村振興研究所）