隨著世界經(jīng)濟全球化趨勢的加強，航空經(jīng)濟快速發(fā)展。一般而言，航空經(jīng)濟的發(fā)展要經(jīng)過航空港經(jīng)濟、臨空經(jīng)濟等階段，航空經(jīng)濟區(qū)要遵循由航空樞紐向航空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)再向航空都市發(fā)展的規(guī)律。“十三五”時期，世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟在深度調(diào)整中曲折復蘇。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)（以下簡稱鄭州航空港區(qū)）作為我國第一個以發(fā)展航空港經(jīng)濟為主的綜合實驗區(qū)，只有既遵循航空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)律，又因地制宜地進行法律政策創(chuàng)新，才能探索出以航空港經(jīng)濟促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新模式，才能真正成為全國航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)。鄭州航空港區(qū)肩負著在國家層面就如何發(fā)展航空經(jīng)濟區(qū)進行先行先試的責任，因此，國家、有關地方或部門要充分釋放法律政策創(chuàng)新的潛力、預留法律政策創(chuàng)新的空間，加快形成一批重大的“可復制、可推廣”制度，提高河南對國家的“制度貢獻度”，為航空經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的法律政策支撐。本文在透視鄭州航空港區(qū)法律政策現(xiàn)狀的基礎上，提出進一步創(chuàng)新的思路和措施。
　　
　　一、鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀
　　
　　近年來，鄭州航空港區(qū)按照“建設大樞紐、培育大產(chǎn)業(yè)、塑造大都市”的要求，積極進行法律政策創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，建立了“兩級三層”①的管理體制。鄭州市人民政府委托鄭州航空港區(qū)行使行政執(zhí)法權，建立實驗區(qū)與省直部門直通車制度，在財稅、口岸建設及通關便利化、金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面出臺了支持鄭州航空港區(qū)發(fā)展的一系列政策。鄭州航空港區(qū)在投資和貿(mào)易便利化等方面，注重“制度創(chuàng)新、先行先試”，也取得了明顯成效。不過，鄭州航空港區(qū)是一個新生事物，相關主體在法律政策創(chuàng)新方面仍存在一些急需解決的問題。
　　
　　第一，鄭州航空港區(qū)法律政策先行先試不夠，缺乏較為完善的法律規(guī)范和政策引導?！秶鴦赵宏P于鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013―2025年）的批復》指出，河南省人民政府要按照《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）確定的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、空間布局和重點任務，積極開展先行先試，探索體制機制創(chuàng)新；國務院有關部門在政策制定、體制機制創(chuàng)新等方面加大支持力度，指導和幫助解決《規(guī)劃》實施過程中遇到的問題。目前，有關地方和部門在法律政策創(chuàng)新方面頂層設計不夠，沒有大膽地進行先行先試。例如，截至目前，國家、河南省、鄭州市在航空港區(qū)立法方面一直未出臺有權威的法律法規(guī)，鄭州航空港區(qū)立法框架未完全建立。再如，作為政府規(guī)章的“鄭州航空港區(qū)管理辦法”一直未出臺，相關制度和政策更是滯后。從區(qū)域經(jīng)濟學和區(qū)域法治建設的角度講，實驗區(qū)是一個特殊的區(qū)域板塊。根據(jù)國內(nèi)外區(qū)域板塊發(fā)展的經(jīng)驗，實驗區(qū)要想實現(xiàn)健康快速發(fā)展，就必須有較為完善的區(qū)域法律政策加以規(guī)范和引導。
　　
　　第二，鄭州航空港區(qū)法律地位不明確，角色定位和職能不清。從理論上講，《規(guī)劃》的宗旨和國家設立鄭州航空港區(qū)的最終目的，是要將鄭州航空港區(qū)建成一個“經(jīng)濟區(qū)”，也就是建設一個全國航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)。但截至目前，國家相關立法和部門文件都未對鄭州航空港區(qū)的性質(zhì)進行明確，致使鄭州航空港區(qū)不是一個完整的“經(jīng)濟區(qū)”，也不是一個功能較為完整的“行政區(qū)”。尤其是在土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、經(jīng)濟利益分配等方面，鄭州航空港區(qū)管委會只是起到了一定的協(xié)調(diào)、服務與統(tǒng)籌作用，難以真正進行組織領導、統(tǒng)籌安排和綜合協(xié)調(diào)。由于“經(jīng)濟區(qū)”的管理權限是“切塊”下放的，在實際運作中缺乏整體性和綜合協(xié)調(diào)管理力度，所以在實際工作中，鄭州航空港區(qū)并不具備相應的法律地位和執(zhí)法主體資格，造成該區(qū)管委會的職能不清，有時會出現(xiàn)社會事務管理上的混亂或漏洞。
　　
　　第三，鄭州航空港區(qū)管理體制不順，缺乏相對獨立性和權威性。目前，在管理體制上，鄭州航空港區(qū)黨工委和管委會是河南省人民政府的派出機構，但不是一級獨立的行政主體。從法理上講，讓鄭州航空港區(qū)管委會真正成為該區(qū)各項事務的具體落實者和管理者，就必須使其具有相對獨立性和權威性。另外，河南機場集團是歸河南省人民政府所有的正廳級國有獨資企業(yè)，負責新鄭國際機場范圍內(nèi)的具體事務運營和管理。鄭州航空港區(qū)黨工委、管委會與河南機場集團的權利義務不明確，就有可能造成管理上的“盲區(qū)”或協(xié)作上的難度。再加上河南省、鄭州市還設有省級、市級的航空港區(qū)建設領導小組，造成在實際的工作運籌中，各管理主體的職責范圍相交叉。尤其是鄭州航空港區(qū)管委會作為河南省人民政府的派出機構，是以一個“委”的建制出現(xiàn)的，其在鄭州航空港區(qū)的規(guī)劃、建設、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等方面缺乏權威性，工作效率受到一定的影響。譬如，目前鄭州市通過委托執(zhí)法的方式授予了鄭州航空港區(qū)代管權，但鄭州航空港區(qū)的各局（辦）沒有法人資格，鄭州航空港區(qū)管委會作為法人出庭應訴工作非常繁重。鄭州市的“委托行政執(zhí)法”文件還規(guī)定：鄭州航空港區(qū)承擔“實質(zhì)責任”，鄭州市承擔“形式責任”，其結(jié)果是鄭州航空港區(qū)管委會承擔了全部責任。從法律歸責上講，最后的責任主體難以具體明確。隨著鄭州航空港區(qū)社會管理事務的不斷增加，加上實踐中新情況的不斷出現(xiàn)和各種復雜因素的疊加，鄭州航空港區(qū)的執(zhí)法效果難以達到預期目的。
　　
　　第四，鄭州航空港區(qū)泛行政化現(xiàn)象逐漸加重，市場化的要素配置機制尚未完全形成。航空港經(jīng)濟是吸引航空運輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)集聚發(fā)展而形成的一種新的經(jīng)濟形態(tài)，鄭州航空港區(qū)作為國家級的航空經(jīng)濟實驗區(qū)，理應打造成為“政府職能轉(zhuǎn)變的示范區(qū)、監(jiān)管服務模式創(chuàng)新的先行區(qū)、要素市場化配置的先行區(qū)”，其工作重點應該放在土地開發(fā)、招商引資和企業(yè)服務等方面，為航空運輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展營造特殊的發(fā)展空間，為我國同類地區(qū)的發(fā)展提供經(jīng)驗和借鑒。截至目前，鄭州航空港區(qū)支撐從審批制到備案制轉(zhuǎn)變的行政能力尚未形成，事中事后的監(jiān)管體系尚未建立，行業(yè)專業(yè)力量參與市場監(jiān)督十分有限。如土地利用方案與土地行政規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)；金融支持方式單一，缺乏機制靈活的開展離岸金融業(yè)務的平臺，以致許多境外成員公司的外匯資金無法有效管理；融資租賃公司比較缺乏，無法有效支持飛機等大型航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著鄭州航空港區(qū)的“擴容”，其人口管理、社區(qū)服務、文化衛(wèi)生、科技教育、食品藥品、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安綜合治理等社會工作逐漸繁重。許多經(jīng)濟功能區(qū)為了與上級有關部門對口、銜接，管委會機構開始不斷膨脹，人員越來越多。目前，鄭州航空港區(qū)在運用市場化、中介化的要素機制和管理手段等方面相對滯后，依靠行政手段管理經(jīng)濟和社會事務的現(xiàn)象比較普遍，“小政府、大服務”模式未完全建立，致使鄭州航空港區(qū)在行政管理和社會治理方面付出了大量的精力和財力，如果不在管理體制上加以引導和規(guī)范，鄭州航空港區(qū)就很有可能逐漸與一級行政區(qū)相類似。
　　
　　第五，鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等服務領域的開放度不夠，便利化機制仍需健全。目前，鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等服務領域仍存在不同程度的準入壁壘限制和流程不暢通現(xiàn)象，對外商開放的透明度不夠。譬如，對各類所有制企業(yè)的市場準入有不同的資質(zhì)要求，在部分領域?qū)γ褓Y與國資、外資與內(nèi)資的準入沒有做到一視同仁。在物流貿(mào)易方面，對航空貨運企業(yè)的外資進入存在股比和經(jīng)營范圍限制，外資還不能進入一些與航空有關的服務業(yè)（維修、飛行培訓等）領域，機場地面服務市場化運營程度低，導致貨運服務水平不高；在跨境電商保稅貨物的倉儲、交易、運輸及其增值服務方面，未做到完全開放；在金融方面，對經(jīng)常項下的人民幣結(jié)算業(yè)務、境外人民幣借款等賬戶活動仍有限制；在外資金融機構和民營資本設立銀行方面，仍存在準入限制；在融資租賃方面，新型功能性金融機構的注冊資本和業(yè)務經(jīng)營范圍的準入門檻比較高；在期貨保稅交易方面，作為特殊監(jiān)管區(qū)域的鄭州綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)還沒有開展此項業(yè)務；等等。
　　
　　二、加強鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的基本思路
　　
　　“十三五”時期，是我國航空經(jīng)濟區(qū)由“起飛到放飛”的關鍵階段。加強鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的基本思路，就是緊緊圍繞將鄭州航空港區(qū)打造成為“經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)、復合型經(jīng)濟功能區(qū)、體制機制創(chuàng)新示范區(qū)、法治中國先導區(qū)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實驗區(qū)”，探索創(chuàng)新路徑。
　　
　　第一，圍繞建設“經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)”，加強法律政策的先行先試和頂層設計。航空經(jīng)濟區(qū)法律政策創(chuàng)新要圍繞建設經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)這一主線進行，任何時候不能有絲毫偏離。因為建設航空經(jīng)濟區(qū)是我國適應經(jīng)濟全球主義和區(qū)域主義角力的戰(zhàn)略選擇，是我國改革開放從東南部沿海向中西部深化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，肩負著全面深化改革、增強經(jīng)濟活力的歷史使命。為了實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標，航空經(jīng)濟區(qū)必須大力推進區(qū)域開發(fā)開放，引進先進的管理模式和經(jīng)驗，在管理、投資、貿(mào)易、金融、土地、財稅等方面先行先試，探索新形勢下深化改革擴大開放的新經(jīng)驗。因此，要站在國家攻堅克難的高度，解剖好鄭州航空港區(qū)這只“麻雀”，提高河南為全國航空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的“制度貢獻度”。雖然目前國家沒有專門的航空經(jīng)濟區(qū)領導機構，也沒有出臺全國性的航空經(jīng)濟區(qū)法規(guī)，但實際上國家讓河南在這一方面積極探索，適時出臺一些可復制、可推廣的地方性法律政策，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級進行路徑探索。
　　
　　第二，立足區(qū)域經(jīng)濟一體化，圍繞建設“復合型經(jīng)濟功能區(qū)”，實現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的良性互動。從理論上講，在特定區(qū)域是行政區(qū)還是經(jīng)濟區(qū)的角色定位問題上，一般有三種認識：一是使行政區(qū)劃盡量與經(jīng)濟區(qū)吻合；二是使經(jīng)濟區(qū)的界限與行政區(qū)的界限保持一致；三是正視行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的交叉關系，通過協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和市場三者之間的關系，實現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的良性互動。一般而言，肩負特定使命的區(qū)域的發(fā)展要經(jīng)歷三個大的階段：單一型經(jīng)濟功能區(qū)階段、復合型經(jīng)濟功能區(qū)階段、新公共服務型政府功能區(qū)階段。實踐證明，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，就會在特定的經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生大量的區(qū)域公共問題，其實質(zhì)是特定區(qū)域同時作為“行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)”的角色沖突。從目前鄭州航空港區(qū)的發(fā)展狀況與態(tài)勢來看，其經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的角色日益交織。在“十三五”時期，把鄭州航空港區(qū)建設成為復合型經(jīng)濟功能區(qū)，進而實現(xiàn)鄭州航空港區(qū)作為行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的良性互動，就成為不二選擇。為此，要進一步強化、提升鄭州航空港區(qū)管委會的發(fā)展規(guī)劃、行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等職能和權力；參照“大部門體制”，成立鄭州航空港區(qū)公共事務委員會。在鄭州航空港區(qū)的管委會和公共事務委員會之間通過委托授權和相關責任契約，由公共事務委員會全面負責城市管理、教育文化、社會發(fā)展等公共事務，對社會組織和居民事務實行“自治制”，逐步簡化鄭州航空港區(qū)的管理層次，為促進鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟一體化和行政一體化奠定基礎。
　　
　　第三，破除體制機制障礙，圍繞建設“體制機制創(chuàng)新示范區(qū)”，積極推進體制機制創(chuàng)新。受思想觀念、傳統(tǒng)體制、發(fā)展階段、法律政策等因素制約，鄭州航空港區(qū)體制機制創(chuàng)新示范區(qū)建設尚需時日。鄭州航空港區(qū)發(fā)展肩負著推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和探索區(qū)域可復制、可推廣經(jīng)驗與模式的雙重任務，尤其要把探索區(qū)域可復制、可推廣經(jīng)驗與模式作為第一任務，這也是國家設立鄭州航空港區(qū)的意圖。當鄭州航空港區(qū)作為“實驗區(qū)”與“實驗”這一國家任務發(fā)生矛盾乃至沖突時，其發(fā)展就必須服從國家“實驗”這一首要目的。因此，鄭州航空港區(qū)沒有理由不堅持高水平開放和“競爭中立”原則，更不能為不進行制度、體制、機制等全方位、多領域創(chuàng)新尋找理由。尤其是對于一些中央事權，可以通過一定的程序，積極爭取國家支持，讓中央事權在鄭州航空港區(qū)落地。
　　
　　第四，當好法治建設排頭兵，圍繞建設“法治中國先導區(qū)”，推進區(qū)域法治現(xiàn)代化。航空經(jīng)濟區(qū)作為國家認可并加以推進的一個特定區(qū)域，其歷史使命一方面是成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，另一方面是推進區(qū)域法治現(xiàn)代化?？梢赃@樣說，推進航空經(jīng)濟區(qū)法治建設，是依法治國方略在航空經(jīng)濟區(qū)的具體實踐和生動體現(xiàn)。要把航空經(jīng)濟區(qū)打造成以航空經(jīng)濟為引領的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地，建設全球生產(chǎn)和消費供應鏈重要節(jié)點，沒有一個法治化程度很高的營商環(huán)境是不可能的。目前，就鄭州航空港區(qū)而言，一要加強“涉鄭州航空港區(qū)”立法協(xié)調(diào)。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的相關規(guī)定，鄭州航空港區(qū)的立法主體主要包括河南省人大及其常委會、河南省人民政府、鄭州市人大及其常委會、鄭州市人民政府等，這些主體要在區(qū)域規(guī)劃、宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)布局、社會保障、人才流動、環(huán)境保護等方面加強立法協(xié)調(diào)，使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定既符合行政區(qū)利益，也符合經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的要求。二要加強“涉鄭州航空港區(qū)”行政執(zhí)法合作。要加強鄭州航空港區(qū)內(nèi)的執(zhí)法合作，尤其是加強鄭州航空港區(qū)與鄭州市有關執(zhí)法部門、與區(qū)外有關執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)與合作，如可以通過制定執(zhí)法合作協(xié)議、章程等，將鄭州航空港區(qū)執(zhí)法活動涉及的產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、交通運輸、文獻信息、環(huán)境保護等內(nèi)容制度化、規(guī)范化，最大程度地保障和促進協(xié)議各方履約。三要加強“涉鄭州航空港區(qū)”司法資源整合。鄭州航空港區(qū)的司法機關之間以及鄭州航空港區(qū)的司法機關與鄭州市、河南省的司法機關之間要加強司法協(xié)調(diào)、統(tǒng)一司法標準、加強司法協(xié)助，放大司法服務功能。
　　
　　第五，圍繞建設“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實驗區(qū)”，提高社會治理能力和水平?，F(xiàn)代治理理論認為，政府不是公共產(chǎn)品的唯一提供者，政府須通過積極與社會合作才能實現(xiàn)“善治”。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變、政府和市場關系的理性回歸，社會治理主體多元化。把鄭州航空港區(qū)建成重要的國際航空物流中心，對該區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了很高的要求。一般而言，航空經(jīng)濟區(qū)不是一級政府，僅是政府的派出機構，應在發(fā)揮市場主體、社會組織等社會力量的作用方面，積極探索社會治理的新路徑。在非基本公共服務領域，凡適合社會力量承擔的，要通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。尤其在相關標準的制定、資格認證審查、質(zhì)量檢測等方面，應加強與非政府組織的合作與協(xié)商。為此，要優(yōu)化鄭州航空港區(qū)的組織架構，大力壓縮經(jīng)濟管理部門，整合城市建設與管理部門，綜合設置社會管理部門，建立輔助決策的信息系統(tǒng)和智囊系統(tǒng)，實現(xiàn)鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟和行政一體化、管理體制規(guī)范化和科學化、公共服務社會化和市場化、城市建設管理統(tǒng)籌化和協(xié)調(diào)化，最終形成“小政府、大服務”的社會治理體制，為鄭州航空港區(qū)發(fā)展營造法治化、國際化、市場化的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境。
　　
　　三、加強鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的對策建議
　　
　　“十三五”時期，要站在國家需要和依法治國的高度，立足于“實驗區(qū)”和“實驗”的定位和實際，堅持以法治思維和法治方法來研究“實驗區(qū)”和“實驗”的問題。鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新既要遵守國家現(xiàn)行法律政策，又要對現(xiàn)行法律政策有所突破。尤其要在激活市場主體，優(yōu)化國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境，強化政府服務功能等方面，處理好地方立法權限與中央事權的關系，把握好政策的靈活性與法的穩(wěn)定性之間的平衡，充分釋放制度創(chuàng)新的潛力，預留制度創(chuàng)新的空間，為鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展提供強有力的法律政策支撐。
　　
　　第一，對鄭州航空港區(qū)大膽地進行“壓力測試”和“制度實驗”，加快形成一批“可復制、可推廣”的法律政策。目前，經(jīng)濟全球主義和區(qū)域主義相互交織，全球貿(mào)易自由化與便利化進程大大加快。在此背景下，國家設立航空經(jīng)濟區(qū)的目的之一，就是進行更高水平的實驗和漸次開放，以應對全球范圍內(nèi)貿(mào)易自由化的潮流，對內(nèi)以開放倒逼改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步消除影響市場經(jīng)濟發(fā)展的各種弊端和障礙，也就是進行“壓力測試”。為此，航空經(jīng)濟區(qū)肩負著航空港經(jīng)濟“制度創(chuàng)新”“先行先試”的使命，其目的是形成一批“可復制、可推廣”的制度，這不僅是我國應對國內(nèi)外經(jīng)濟困境的措施，也是對重構國際經(jīng)濟新秩序的制度貢獻。就鄭州航空港區(qū)而言，有關部門應在地方立法調(diào)研的基礎上，先制定省政府規(guī)章“鄭州航空港區(qū)管理辦法”，該辦法可作為鄭州航空港區(qū)發(fā)展的過渡性制度安排。待地方立法條件成熟后，再制定“鄭州航空港區(qū)條例”。該條例應包括以下主要內(nèi)容：總則；分則（包括管理體制、征地拆遷補償、投融資便利化、貿(mào)易便利化、物流便利化、監(jiān)管便利化、涉外訴訟和仲裁、人才政策等）；附則；等等。在此基礎上，加快形成一批在國家層面“可復制、可推廣”的制度，既服務于河南的轉(zhuǎn)型升級與可持續(xù)發(fā)展，又提高河南在服務國家大局中的“貢獻度”，切實把制度創(chuàng)新的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家應對貿(mào)易自由化與便利化的趨勢，加快國家貿(mào)易、投資、金融等領域的擴大開放和轉(zhuǎn)型升級步伐。
　　
　　第二，立足航空經(jīng)濟區(qū)作為復合型經(jīng)濟功能區(qū)的定位，進一步規(guī)范鄭州航空港區(qū)的管理體制。目前，鄭州航空港區(qū)的管理體制涉及河南省委省政府、省市兩級領導小組、鄭州市委市政府、鄭州航空港區(qū)黨工委和管委會、河南機場集團、新鄭國際機場等多個管理主體。筆者認為，在一個較長的時間內(nèi)，鄭州航空港區(qū)不會成為一個純粹的經(jīng)濟區(qū)或行政區(qū)。鑒于鄭州航空港區(qū)是一個兼具經(jīng)濟區(qū)功能與行政區(qū)功能的復合型經(jīng)濟功能區(qū)，其管理體制定位要考慮三個方面：一要站在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于打造經(jīng)濟全球化與區(qū)域化的國際平臺；二要順應區(qū)域經(jīng)濟一體化乃至體制一體化的趨勢；三要圍繞推進商品、要素的自由流動和資源的大范圍優(yōu)化配置，進行管理體制的大膽設計。鄭州航空港區(qū)的管理體制要遵循“先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善”的原則，在實際運行過程中，既要同河南省人民政府、鄭州市人民政府及其工作部門的管理體制有效對接，協(xié)調(diào)好縱向政府之間的關系；又要與綜合保稅區(qū)、河南機場集團、新鄭國際機場、鄭州市、中牟縣、新鄭市、尉氏縣等多層次政府體制相協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好橫向政府之間的關系。實現(xiàn)鄭州航空港區(qū)的“五大定位”②和“建設大樞紐、培育大產(chǎn)業(yè)、塑造大都市”的目標，迫切需要一個高規(guī)格、強有力的管理機構來統(tǒng)領。未來5年，鄭州航空港區(qū)管理體制應該成為一個較為成熟的體制。為此，要逐步整合省市兩級領導小組以及鄭州市、洛陽市、開封市、河南機場集團、新鄭國際機場等部門的領導力量，在省級層面成立高規(guī)格的鄭州航空港區(qū)或中國（河南）自貿(mào)區(qū)建設領導小組，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄭州航空港區(qū)或中國（河南）自貿(mào)區(qū)建設工作。同時，抽調(diào)省發(fā)展和改革委員會以及鄭州市、洛陽市、開封市、鄭州航空港區(qū)、河南機場集團、新鄭國際機場等部門的負責同志，作為鄭州航空港區(qū)建設領導小組辦公室成員，并根據(jù)鄭州航空港區(qū)的工作需要，把領導小組辦公室成員劃分為若干工作小組。
　　
　　第三，逐步淡化鄭州航空港區(qū)的行政色彩，強化其在土地開發(fā)、項目引進、產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)服務等方面的功能與服務。就航空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展需要而言，航空經(jīng)濟區(qū)沒有一定的管理職能是不行的，但又不能把航空經(jīng)濟區(qū)打造成“職責全能政府、責任無限政府”。因此，航空經(jīng)濟區(qū)要堅持“競爭中立”原則，要為所有市場主體提供相同的競爭制度環(huán)境，尤其要將資產(chǎn)評估、鑒定、咨詢、認證、檢驗檢測等職能逐步交由法律、會計、信用、認證、檢驗檢測等專業(yè)服務機構承擔。如在鄭州航空港區(qū)二級機構的設立與管理方面，不一定要按照與鄭州市或省直有關部門對口的原則設立二級機構，省、市兩級政府以及河南機場集團、新鄭國際機場等部門可以采取召開聯(lián)席會、簽訂行政契約或網(wǎng)格化的方式為企業(yè)服務。在建設行政審批協(xié)同服務模式和集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系方面，要對有關行政審批建立“一口受理、綜合審批、信息共享、統(tǒng)一發(fā)證”的協(xié)同服務模式。在質(zhì)量檢測、食品藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權保護、工商、稅務等方面，要綜合協(xié)調(diào)市場主體利益、社會意愿、公共利益、公共安全之間的關系，實現(xiàn)統(tǒng)一高效監(jiān)管和政府、市場、社會三者之間良性互動。同時，要充分發(fā)揮鄭州航空港區(qū)法律政策研究會等智庫的決策咨詢作用，成立由國際貿(mào)易、金融、法律、知識產(chǎn)權等方面專業(yè)人士組成的若干專業(yè)咨詢委員會，進一步提高鄭州航空港區(qū)決策的科學化、民主化、法治化水平。
　　
　　第四，圍繞“貨物進出自由、貨物存儲自由、貨幣流通自由、貿(mào)易自由、人員進出自由”目標，加快鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等領域的制度創(chuàng)新步伐。一是加強鄭州航空港區(qū)宏觀制度層面的創(chuàng)新。對涉及投資領域的制度創(chuàng)新，要在服務業(yè)開放、負面清單管理模式、對外投資服務促進體系等方面進行創(chuàng)新，其目的是促進投資領域擴大開放；對涉及貿(mào)易領域的制度創(chuàng)新，要在海關監(jiān)管、稅收政策、金融服務、物流和船舶管理等方面進行創(chuàng)新，其目的是促進對外貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級；對涉及金融領域的制度創(chuàng)新，要在人民幣國際化、外匯管理、跨境融資自由化、外資金融機構準入等方面進行創(chuàng)新，其目的是擴大金融服務業(yè)的開放；對涉及監(jiān)督管理的制度創(chuàng)新，要在“一線放開”“二線安全高效管住”以及加強協(xié)作監(jiān)管等方面進行創(chuàng)新，其目的是完善監(jiān)管方式。二是加強鄭州航空港區(qū)微觀制度層面的創(chuàng)新。要著重在負面清單管理、備案管理、工商登記管理、金融業(yè)監(jiān)管、航運管理、文化市場管理、質(zhì)檢政策、稅收政策等方面進行創(chuàng)新。要加快對負面清單管理、備案管理以及金融業(yè)監(jiān)管的制度創(chuàng)新步伐，一方面使鄭州航空港區(qū)承擔起航空港經(jīng)濟發(fā)展的重要任務，另一方面使鄭州航空港區(qū)的負面清單管理、備案管理、金融業(yè)監(jiān)管等制度成為可復制、可借鑒的經(jīng)驗。
　　
　　第五，推進鄭州航空港區(qū)的綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作，加快培育國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境。隨著國際投資和貿(mào)易門檻的降低、金融制度的創(chuàng)新、服務領域的不斷開放，政府、市場和社會三者之間的關系勢必受到較大沖擊。這要求涉及鄭州航空港區(qū)的政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開、監(jiān)督處罰職能與檢驗職能相對分開，并對培育鄭州航空港區(qū)的國際化、市場化、法治化營商環(huán)境提出了要求。中央編辦《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》提出，鼓勵和支持試點單位大膽探索、創(chuàng)新體制，允許試點單位對涉及政府職能和機構設置的有關規(guī)定有所突破。鄭州航空港區(qū)作為我國第一個“航空經(jīng)濟試驗區(qū)”，在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理等領域，理應爭取開展綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作試點，實行“一支隊伍管執(zhí)法”。當前，開展綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作試點，一要遵守WTO規(guī)則等國際貿(mào)易規(guī)則，積極應對TPP和TTIP的沖擊，提高在國際化規(guī)則下行動的自覺性，同時維護我國的經(jīng)濟安全；二要建立綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作機制，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，通過綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法來優(yōu)化配置要素資源，加快形成“行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與”的綜合監(jiān)管體系；三要加強綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作機制的信息平臺建設，深化省、市政法機關與鄭州航空港區(qū)政法機構和金融監(jiān)管部門的合作，及時做好相應的執(zhí)法標準研究、會簽，使行政執(zhí)法與刑事司法有序、無縫銜接。尤其要在公開征詢意見、綜合審批和綜合執(zhí)法、監(jiān)管信息共享、信用管理、國家安全審查和反壟斷審查、綜合統(tǒng)計與評估、風險防控和預警等方面，加強綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法制度的頂層設計。
　　
　　第六，建立健全鄭州航空港區(qū)商事仲裁制度，提高“涉鄭州航空港區(qū)”商事仲裁的專業(yè)水平和國際化程度。一般而言，在自由貿(mào)易背景下發(fā)生的爭議要以最能體現(xiàn)意思自治的方式即仲裁的方式解決。在航空經(jīng)濟區(qū)內(nèi)發(fā)生的民商事糾紛可以采取仲裁的方式解決，如上海國際仲裁中心、上海國際航空仲裁院已在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設立。“十三五”時期，要切實解決鄭州航空港區(qū)無商事仲裁機構的問題?？梢栽O立鄭州航空港區(qū)仲裁院，其方案直報河南省司法廳，由河南省司法廳報備國家司法部后適時設立。要適時頒布“鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則”，具體內(nèi)容可借鑒《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會仲裁規(guī)則》（2010年修訂）、《斯德哥爾摩商會仲裁院仲裁規(guī)則》等國際仲裁規(guī)則的先進理念和相關實踐經(jīng)驗，并結(jié)合鄭州航空港區(qū)仲裁資源的實際情況予以確定。鑒于仲裁裁決無強制執(zhí)行力，在“鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則”出臺后，可由河南省高級人民法院指定鄭州市中級人民法院作為貿(mào)易仲裁案件的司法審查管轄法院，并要求鄭州市中級人民法院出臺“關于對適用‘鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則’仲裁案件司法審查工作的若干意見”。“十三五”時期，經(jīng)過多方持續(xù)努力，力爭建立我國第一個航空國際貿(mào)易商事仲裁中心，最大程度地提高鄭州航空港區(qū)仲裁制度的權威和影響力。同時，鄭州航空港區(qū)人民法院和人民檢察院應適時向?qū)ｉT法院、專門檢察院轉(zhuǎn)變。在這方面，可以借鑒深圳市前海合作區(qū)人民法院的做法。
　　
　　作者簡介：丁同民，男，河南省社會科學院副院長，研究員（鄭州450002）