黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。黃河流域構(gòu)成了我國重要的生態(tài)屏障，也是我國重要的經(jīng)濟(jì)地帶。“黃河寧，天下平?！绷?xí)近平總書記指出：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。”這就為新時代黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了努力方向，提供了基本遵循。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要各級政府各部門廣泛參與、協(xié)調(diào)配合、共同推進(jìn)?！胺ㄖ问侵螄碚幕痉绞健?。在國家治理現(xiàn)代化的時代背景之下，法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。因此，治理黃河，最終還要依靠制度、依靠法治。在全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，治理黃河必須運(yùn)用法治思維和法治方式，善于通過法律制度的改革與創(chuàng)新，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

制度建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中心指向。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”解決黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展過程中的問題同樣要堅持制度創(chuàng)新，通過創(chuàng)新制度體系尤其是法律制度體系，完善各項體制機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

第一，加快推進(jìn)國家層面黃河流域保護(hù)立法，開創(chuàng)性地構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法制框架。法制框架體現(xiàn)法律體系的結(jié)構(gòu)性安排，創(chuàng)新是法制框架自我進(jìn)步自我完善的內(nèi)在動力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新是第一動力。對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展來說，就是要通過立法凝聚改革共識、做好頂層設(shè)計、推動制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展，加快推進(jìn)《黃河流域保護(hù)（治理）法》的出臺，確立國家層面法律的引領(lǐng)功能和作用。隨著國家水利法制化建設(shè)的步伐加快，我國水利方面的立法得到了快速發(fā)展，初步形成了相對完整的法制體系。譬如《水法》《水土保持法》《水污染防治法》和《防洪法》等法律，以及《河道管理條例》《水土保持法實施條例》《水污染防治法實施細(xì)則》《水庫大壩安全管理條例》，還有專門為滿足黃河流域管理需要制定和頒布的法規(guī)、規(guī)章，如國務(wù)院制定和頒布的《黃河水量調(diào)度條例》，以及水利部制定和頒布的《黃河下游灘區(qū)運(yùn)用財政補(bǔ)償資金管理辦法》《關(guān)于黃河水利委員會審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目權(quán)限的通知》《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》等。

此外，為貫徹和落實法律、法規(guī)和規(guī)章，黃委會還制定了一大批規(guī)范性文件。盡管目前我國的水法制度體系相對比較完善，但是在落實流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制、加強(qiáng)流域統(tǒng)籌管理機(jī)制方面仍存在不足，現(xiàn)行水法制度體系依然體現(xiàn)了較強(qiáng)的部門和地域分割態(tài)勢，不利于流域水資源統(tǒng)一管理?！爸卮蟾母锉仨氁诜ㄓ袚?jù)”。在依法治國的今天，任何一項治理工作都必須有法可循有章可遵。唯有制定一部統(tǒng)一協(xié)調(diào)、切實可行的黃河流域保護(hù)法，并依法治河，才能實現(xiàn)黃河治理和流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。通過制定一部統(tǒng)一的保護(hù)和治理黃河流域的專門性法律，可以在更高的法律效力上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好整個黃河流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的開發(fā)與保護(hù)工作，有效處理上下游、干支流之間的關(guān)系，形成跨區(qū)域、跨部門、全要素、全流域縱向橫向相交叉的法制體系。這種流域立法模式將突破傳統(tǒng)垂直立法和部門分散立法思維，建立在充分認(rèn)識黃河流域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)律基礎(chǔ)之上，綜合運(yùn)用公法和私法手段，寓實體法和程序法規(guī)范于一體，進(jìn)一步優(yōu)化有關(guān)黃河流域保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法制框架。

第二，加快推進(jìn)黃河流域地方立法工作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，地方立法要為發(fā)展服務(wù)，增強(qiáng)針對性、可操作性。推進(jìn)黃河沿岸省市地方立法工作，就必須以《黃河流域保護(hù)（治理）法》為上位法依據(jù)，根據(jù)沿黃省市所屬流域、所屬區(qū)域、生態(tài)環(huán)境差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同而制定具有地方特色的地方法規(guī)和規(guī)章，增強(qiáng)地方立法工作在解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題上的針對性、便捷性和可操作性。以往，我國僅制定過《淮河流域水污染防治暫行條例》《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》這三部屬于河流流域?qū)用娴男姓ㄒ?guī)，還有《三門峽市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)白天鵝及其棲息地保護(hù)的決定》《三門峽市白天鵝保護(hù)區(qū)管理辦法》《三門峽市白天鵝及其棲息地保護(hù)條例》等保護(hù)黃河沿岸生態(tài)及濕地的地方性法規(guī)、規(guī)章。

但迄今在我國的法制體系中除了沒有針對某一河流全流域保護(hù)與發(fā)展的法律層面的基本法律之外，地方性法規(guī)和規(guī)章也是空白。黃河生態(tài)保護(hù)涉及區(qū)域廣、部門多，需要采取綜合的治理措施，但目前實施的譬如《國家自然保護(hù)區(qū)條例》《河南省濕地保護(hù)條例》等還不夠完備，不足以解決現(xiàn)實工作中的體制機(jī)制不協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法尺度不一致、執(zhí)法主體疊加等體制機(jī)制性障礙。建議省級層面盡快推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)立法，建立健全生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制和法制體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在流域保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、補(bǔ)償修復(fù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異化、綜合執(zhí)法合作、司法協(xié)助、河沙治理、防洪安全、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。

第三，建立專門區(qū)域性流域性立法機(jī)構(gòu)。黃河流域九省區(qū)上中下游經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距較大，鑒于統(tǒng)籌調(diào)動黃河流域九省區(qū)優(yōu)勢，縮短區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距，提高區(qū)域發(fā)展質(zhì)量，有必要通過區(qū)域性、針對性、實踐性的法律制度，調(diào)動和保障現(xiàn)有發(fā)展優(yōu)勢，協(xié)調(diào)推動落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，建議設(shè)立區(qū)域性流域性的專門立法機(jī)構(gòu)，制定有針對性的區(qū)域性流域性法律和政策，解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治化建設(shè)中法律制度供給問題，使得黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有強(qiáng)有力的法律制度保障。同時協(xié)調(diào)和把握地方立法工作，不但可以解決生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域協(xié)同保護(hù)不足、地方政府協(xié)調(diào)不積極等區(qū)域不作為和作為不到位問題，也能夠?qū)ⅫS河流域九省區(qū)公共法律服務(wù)等納入?yún)^(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度建設(shè)框架內(nèi)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡化發(fā)展。因此，建議增加相關(guān)區(qū)域性流域性立法的權(quán)限內(nèi)容，構(gòu)建新時代中國特色社會主義區(qū)域性流域性法律制度體系，提升黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平。

第四，積極構(gòu)建區(qū)域合作法律政策體系。建議積極構(gòu)建區(qū)域合作法律政策體制機(jī)制，充分發(fā)揮政策制度和區(qū)域內(nèi)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中區(qū)域性制度保障作用，暫時彌補(bǔ)區(qū)域性流域性法律制度供給之不足。一是建議黃河流域九省區(qū)在省級層面對黃河流域生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃，加強(qiáng)沿黃省份間的溝通，制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和治理措施，為做好黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作夯實法律政策基礎(chǔ)；二是黃河流域相鄰市縣政府間通過協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)法部門執(zhí)法合作、司法機(jī)關(guān)司法協(xié)作等框架協(xié)議機(jī)制，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，即通過各省人大、政府及其執(zhí)法部門、法院、檢察院等聯(lián)合制定協(xié)調(diào)、合作、開放、共享的協(xié)同發(fā)展協(xié)議，確立起省域或者市縣域范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會法治建設(shè)與發(fā)展的合作（協(xié)作）協(xié)議，達(dá)成黃河流域九省區(qū)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)；三是構(gòu)建聯(lián)動執(zhí)法協(xié)調(diào)作戰(zhàn)機(jī)制，提高社會治安防控體系的合成化水平。黃河流域立體化社會治安防控體系的合成化不僅是打擊犯罪、維護(hù)社會治安的需要，而且也是快速合理應(yīng)對突發(fā)事件的需要，更是創(chuàng)新黃河流域立體化社會治安防控體系的必然要求。充分發(fā)揮警種聯(lián)合、部門協(xié)作作用和“一村（格）一警”機(jī)制優(yōu)勢，深化行刑銜接，實現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)聯(lián)動反應(yīng)，暢通案件移送渠道，整合防控資源，形成沿黃河流域打防控管一體化的整體防控合力。做好預(yù)案保障、物資保障和信息保障，以確保防控工作的保障有力，提高黃河流域尤其是沿黃地市立體化社會治安防控體系合成化水平。

（本文系河南省社會科學(xué)院2021年度創(chuàng)新工程重點項目“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展執(zhí)法問題研究”（21A18）階段性成果）

（作者單位：河南省社會科學(xué)院法學(xué)研究所） 

來源：《中國社會科學(xué)報》（2021年08月25日 A11版）

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