黨的十九屆四中全會(huì)決議明確提出，要優(yōu)化國家機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。扁平化是我國國家組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)變革發(fā)展的方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措。扁平化在司法領(lǐng)域的應(yīng)用有著深遠(yuǎn)的意義，對(duì)構(gòu)建公正、權(quán)威、高效的司法制度能發(fā)揮重大作用。應(yīng)當(dāng)從面向需求、立足實(shí)際、提升效率三個(gè)方面，不斷深化司法領(lǐng)域的扁平化改革，滿足人民日益增長(zhǎng)的司法正義需求。

面向需求的扁平化改革

需求導(dǎo)向是構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系的根本指針，意指全部國家機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的行使應(yīng)當(dāng)與人的需求相適應(yīng)，公共服務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布要與需求的現(xiàn)實(shí)狀況相匹配。面向需求同樣是扁平化的基本內(nèi)涵，扁平化內(nèi)在地要求最大限度地縮短組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理流程與人的現(xiàn)實(shí)需求之間的距離，形成全面反映需求、精準(zhǔn)把握需求、快速反饋需求的制度運(yùn)行。司法組織和制度提供司法服務(wù)的職能，也要展現(xiàn)相應(yīng)的需求導(dǎo)向，即以人解決糾紛的實(shí)際訴求，包括獲取法律和訴訟信息的需求、便利登記及參與訴訟進(jìn)程的需求、訴訟意見表達(dá)及交互的需求等為著力對(duì)象，在司法信息公開、訴訟流程設(shè)計(jì)、司法參與平臺(tái)等方面加以切實(shí)保障。

人民司法需求是新時(shí)代人民美好生活需求在司法領(lǐng)域中的具體反映，是人民對(duì)于司法制度和司法活動(dòng)在質(zhì)量、效率和公信力等方面的現(xiàn)實(shí)要求。人民需求分布于人民生活的多個(gè)領(lǐng)域，相應(yīng)呈現(xiàn)為人民的居住司法需求、教育司法需求、就業(yè)司法需求、醫(yī)療司法需求等多個(gè)方面。2019年3月12日，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在第十三屆全國人大第二次會(huì)議上所作的最高人民法院工作報(bào)告中提出，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，努力滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元司法需求；人民司法需求的多元性集中表現(xiàn)為民生領(lǐng)域的司法需求、婚姻家庭領(lǐng)域的司法需求、行政爭(zhēng)議領(lǐng)域的司法需求等。民生司法需求中，房產(chǎn)物業(yè)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域產(chǎn)生的司法需求在當(dāng)前公眾司法需求結(jié)構(gòu)中占比較重，而婚姻家庭領(lǐng)域的司法需求在較長(zhǎng)時(shí)期里保持較大規(guī)模，征地拆遷是多年來公眾司法需求較為聚集的領(lǐng)域，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中征地補(bǔ)償、承包地“三權(quán)分置”等成為農(nóng)民司法需求的重點(diǎn)。

人民需求內(nèi)容、結(jié)構(gòu)的新演進(jìn)，以及隨之而來的人民司法領(lǐng)域需求發(fā)展變化的新形勢(shì)，是推進(jìn)司法組織制度扁平化變革的根本指引，要求司法機(jī)關(guān)在組織形態(tài)、職能設(shè)置和制度配套上加以跟進(jìn)。要把握人民司法需求分布領(lǐng)域及空間特征，完善派出法庭、巡回法庭等法庭組織的布局，實(shí)現(xiàn)與人民司法需求分布的完整嵌入和精準(zhǔn)契合。為進(jìn)一步拉近需求與制度之間反饋間距，要順應(yīng)訴訟服務(wù)和管理向訴源環(huán)節(jié)前置的發(fā)展動(dòng)向，著眼于壓縮糾紛解決鏈條、打造扁平化的訴源治理流程，采取告知前置、送達(dá)前置、保全前置等前置性舉措，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)扁平、無縫的訴源對(duì)接。針對(duì)房地產(chǎn)和物業(yè)管理、勞動(dòng)爭(zhēng)議、消費(fèi)維權(quán)等民生司法需求較為密集的領(lǐng)域，推行專門化司法組織和裁判機(jī)制建設(shè)，以更集中、更高效地反饋和處理需求。對(duì)處于高發(fā)形勢(shì)的征地拆遷行政訴訟案件，探索組建專門的征地拆遷專門法庭以至專門法院，強(qiáng)化對(duì)此類案件中人民司法需求的扁平化供給。

貼近實(shí)際的扁平化改革

差異化的地方實(shí)際是我國多元統(tǒng)一法治和司法體系得以構(gòu)筑的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，我國司法改革體現(xiàn)了統(tǒng)一法律實(shí)施與多元化地方實(shí)踐的結(jié)合，其立足點(diǎn)在于各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)及司法發(fā)展的實(shí)際情況。扁平化本身有著緊貼實(shí)際、展現(xiàn)高度適應(yīng)性和靈活性的意蘊(yùn)。以往司法扁平化地方探索中出現(xiàn)的“1+1+1”“1+3+1”“3+3+4”等多種審判團(tuán)隊(duì)組成模式，是各地方結(jié)合各自實(shí)際情況創(chuàng)造的改革經(jīng)驗(yàn)。未來司法扁平化改革必然要進(jìn)一步貫徹實(shí)事求是、貼近實(shí)際的方針，在扁平化組織構(gòu)造、扁平化管理體系創(chuàng)新等方面，做到切實(shí)結(jié)合各地方差異化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和司法發(fā)展?fàn)顩r。

司法扁平化改革要面對(duì)的實(shí)際包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際、司法受案的實(shí)際、法官隊(duì)伍的實(shí)際、司法管理的實(shí)際等多方面實(shí)際情況。首先，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，涵蓋了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)為司法提供的物質(zhì)和技術(shù)裝備條件，當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)的道德水平、法律思維和行為方式，以及它們與司法間的互動(dòng)和協(xié)同的實(shí)際情況。這些都影響到司法組織設(shè)置與司法管理狀況。不同技術(shù)條件對(duì)管理層級(jí)和管理幅度的影響是顯著的，傳統(tǒng)落后通信條件下客觀上要求更多的管理層級(jí)以層層傳遞信息；現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化信息技術(shù)促使管理幅度變寬，進(jìn)而促成組織的扁平化發(fā)展。此外，當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)主體、社會(huì)主體的發(fā)育情況，也會(huì)影響到司法組織設(shè)置。在市場(chǎng)發(fā)育不良和司法參與不佳的情況下，因?yàn)槿鄙俦匾姆?wù)外包以及社會(huì)協(xié)同，必然造成司法內(nèi)部組織的異常擴(kuò)充，加重司法管理事務(wù)負(fù)擔(dān)，增加司法組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜度和管理難度。

糾紛滋生的現(xiàn)狀及提交給司法渠道解決的規(guī)模，也是司法扁平化改革要面對(duì)的重要現(xiàn)實(shí)。最直觀的一點(diǎn)在于，司法組織及隊(duì)伍規(guī)模要與案件受理的規(guī)模狀況相匹配，有多大規(guī)模的案件受理訴求，便決定著司法團(tuán)隊(duì)建設(shè)的數(shù)量及形態(tài)。訴訟規(guī)模既受制于有關(guān)受案類型和范圍的法律界定，也受制于法律所允許受案情形的實(shí)際發(fā)生。當(dāng)前司法受案總體規(guī)模攀升、主類大量增加、局部變化調(diào)整的形勢(shì)，對(duì)司法審判團(tuán)隊(duì)組織及其形態(tài)提出新的要求和挑戰(zhàn)，各地方法院隊(duì)伍及團(tuán)隊(duì)模式亦面臨動(dòng)態(tài)調(diào)整的壓力。當(dāng)前法官員額制中的指標(biāo)分配亦需要根據(jù)受案規(guī)模的變化而進(jìn)行改革，從而使法院團(tuán)隊(duì)建設(shè)與受案實(shí)際相符，真正達(dá)成人案相適應(yīng)的狀態(tài)。

致力效率的扁平化改革

效率是扁平化改革的主要價(jià)值目標(biāo)，縮減管理層級(jí)的努力在于減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)和不必要的周轉(zhuǎn)損耗。以效率價(jià)值為指引，就要求司法層級(jí)間的職權(quán)配置與其承擔(dān)的管理實(shí)務(wù)相符合，組織對(duì)外部需求和信息的捕捉和反饋是精準(zhǔn)快速的。扁平化是司法體制改革效率宗旨的具體展現(xiàn)，改革所推行的大部制、減少簽發(fā)手續(xù)等舉措，帶有鮮明的提升司法裁判及司法管理效率的目的。未來司法改革同樣要以效率為指引，在四級(jí)法院組織職能配置完善、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、裁判和管理流程設(shè)計(jì)等方面，進(jìn)一步貫徹扁平化的改革方針，著力構(gòu)筑權(quán)責(zé)一致、結(jié)構(gòu)科學(xué)、協(xié)同高效的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

多年來，圍繞構(gòu)建科學(xué)合理的四級(jí)法院組織的職能定位，諸多研究主張將事實(shí)認(rèn)定權(quán)力集中于基層法院，以更好地保障法院在事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)中的裁判效率。而在適用法律環(huán)節(jié)，在案件裁判與規(guī)則制定之間，依然存在著管理層級(jí)較多、鏈條較長(zhǎng)、需求反饋較慢等問題，司法規(guī)則創(chuàng)制的扁平化顯得較為迫切。在現(xiàn)行司法規(guī)則供給系統(tǒng)內(nèi)，一、二審法院組織在案件審判實(shí)際中碰到的各種裁判細(xì)則問題，需要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期、較多環(huán)節(jié)的調(diào)研、信息上報(bào)、總結(jié)評(píng)判，規(guī)則生成的流程較滯后于裁判實(shí)際。因此，未來深化扁平化改革，一方面，要推動(dòng)現(xiàn)行的案例指導(dǎo)制度進(jìn)一步邁向案例援引制度，“同案同判”司法裁判改革的深化，將大大節(jié)約在事實(shí)認(rèn)定和法律適用過程中的人力和精力投入，顯著地提升司法裁判效率。另一方面，要相應(yīng)地賦予底層法院以規(guī)則創(chuàng)制權(quán)，推行扁平化的裁判規(guī)則供給機(jī)制，允許法官創(chuàng)造具有法律約束力和裁判援引效力的判例，從而有效提升法律適用和規(guī)則供給的效率。

現(xiàn)代信息技術(shù)是司法扁平化的有力推進(jìn)器，為審判及其管理效率的飛躍提供了強(qiáng)大的工具。新的信息傳輸手段創(chuàng)造近在咫尺的效果，大大拉近了法院組織層級(jí)間、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)間以及公眾與司法間的信息傳遞距離，司法各類活動(dòng)的信息交流更加便捷迅速，司法組織更寬廣的管理幅度直至無邊界管理有了實(shí)現(xiàn)的可能。以往諸多裁判事務(wù)，諸如送達(dá)、鑒定等，對(duì)審判效率提高構(gòu)成較大掣肘。信息技術(shù)進(jìn)步為改進(jìn)這些弊端、推進(jìn)制度創(chuàng)新提供了契機(jī)，遠(yuǎn)程視頻聽證方法的應(yīng)用將有力地助推司法流程和訴訟制度變革。展望未來，信息技術(shù)將上下級(jí)法院、各類裁判組織和管理機(jī)構(gòu)、庭審各方參與人以及各階層社會(huì)公眾，更扁平、更緊密地連接成為近距離、嚴(yán)密完整且雙向互動(dòng)的司法協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

（本文系河南省社科規(guī)劃課題“加快推進(jìn)跨域立案訴訟制度研究”（2019BFX009）階段性成果）

（作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）

?來源：《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年7月15日總第1967期

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