內 涵

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就是堅持從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)，科學編制國土空間規(guī)劃，推動中原城市群一體化高質量發(fā)展，加快構建主副引領、四區(qū)協(xié)同、多點支撐的發(fā)展格局，使城市更健康、更安全、更宜居，打造高品質生活空間。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，農村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集是城鎮(zhèn)化最鮮明的特征。新時期全面實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關鍵在于順應人口流動趨勢，圍繞“人”字做好文章。

“城鄉(xiāng)融合”，就是在加快實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎上，力求推動城市基礎設施、公共服務、產業(yè)鏈條、現代文明等向鄉(xiāng)村延伸、擴散，進而實現城市與鄉(xiāng)村深度融合；

“協(xié)同高效”，就是通過集聚并高效配置人口、土地等傳統(tǒng)資源要素以及人才、科技、信息、制度等新興要素，實現在更大區(qū)域空間范圍的結構性優(yōu)化和功能性提升，形成大中小城市和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的空間格局；

“綠色低碳”，就是把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，致力于推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式；

“智慧安全”，就是以科技進步為支撐，以增強城市韌性為導向，用科技賦能城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的智能化水平，完善生命安全保障體系，形成智慧、安全、健康的城鄉(xiāng)發(fā)展格局；

“包容多元”，就是推動農業(yè)轉移人口真正融入城鎮(zhèn)，實現從農民到市民的全方位轉變，能夠全方位、多元化、無差別地共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。  

特 征

從發(fā)展速度來看，當前城鎮(zhèn)化整體已經進入快速發(fā)展中后期，在常住人口城鎮(zhèn)化率突破70%之前，農村人口向城鎮(zhèn)轉移仍將保持一定的增長速度，但是這個增速將會有所放緩，量質并舉、重在提質將是未來一個時期城鎮(zhèn)化的新常態(tài)。

從發(fā)展質量來看，農業(yè)轉移人口市民化進程不斷加快，戶籍人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升；城市規(guī)模結構不合理狀況有所改善，中心城市建設有序推進，中小城市數量穩(wěn)步增加，城市群引領發(fā)展格局基本建立；城市產業(yè)就業(yè)支撐能力、創(chuàng)新能力、綜合承載能力不斷增強；城市治理水平逐步改善，市民獲得感幸福感大幅提升。

從人口特征來看，隨著產業(yè)結構優(yōu)化升級、深度老齡化、少子化、生育意愿持續(xù)下降等問題的加劇，人口增長、勞動年齡人口規(guī)模均緩慢縮減，農村勞動力從無限供給變?yōu)橛邢奘Ｓ?，人口紅利正在消退，城市很難再以低成本吸納勞動力資源，城鄉(xiāng)間人口轉移總量逐步趨于穩(wěn)定甚至出現下降。

從空間格局來看，區(qū)域經濟發(fā)展動力極化現象日益突出，人口經濟要素進一步向中心城市、都市圈、城市群集聚，城鎮(zhèn)格局加速分化，與之相伴隨的是，人口長距離跨省流動的比例逐步下降，省內向中心城市流動的人口和縣域內就地就近向縣城流動的人口比重在上升。

從制約因素來看，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中前期所積累的大量問題和矛盾，如規(guī)劃建設管理問題、資源環(huán)境問題、城市韌性問題、社會融合問題、財政金融問題、城市分化問題等，在中后期正集中顯露，未來的城鎮(zhèn)化急需從外延無序式擴張向內涵集約式提升方向轉型。

趨 勢

人口流動牽引城鎮(zhèn)空間布局進一步優(yōu)化

城市更新牽引城鎮(zhèn)功能品質進一步提升

智慧城市牽引城市治理能力進一步提高

雙向流動牽引城鄉(xiāng)融合發(fā)展進一步加快

改革突破牽引城鎮(zhèn)化內生動力進一步增強

路 徑

1 “一主兩副”引領 帶動中心城市“起高峰”

中心城市和都市圈已成為經濟和人口主要承載空間形式。堅持發(fā)揮鄭州國家中心城市、洛陽副中心城市引領作用，支持南陽建設副中心城市，推動各中心城市增強區(qū)域增長極和動力源功能，釋放輻射帶動能量，帶動周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

加大鄭州國家中心城市建設力度。以當好國家隊、提升國際化為努力方向，積極承接國家重大生產力和創(chuàng)新體系布局，強化科技創(chuàng)新、樞紐開放、教育文化、金融服務等功能，提升集聚、裂變、輻射、帶動能力，提升全球城市網絡體系節(jié)點能級，加快打造國內一流、國際知名的創(chuàng)新高地、先進制造業(yè)高地、開放高地、人才高地。推進鄭州都市圈擴容提質，優(yōu)化重塑鄭州都市圈“1+8”格局，強化規(guī)劃共繪、生態(tài)共保、交通共聯(lián)、產業(yè)共建、文化共興、服務共享。打造鄭汴許核心引擎。推動鄭開同城化發(fā)展，促進鄭州和開封資源要素同籌同用、城市功能聚合互補、產業(yè)體系錯位布局、公共服務共建共享。

提升副中心城市能級。錨定萬億級經濟總量目標，厚植洛陽先進制造、生態(tài)屏障、人文交往、交通樞紐等優(yōu)勢，堅持創(chuàng)新產業(yè)雙驅動、改革開放兩手抓、文旅文創(chuàng)成支柱、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)強融合、優(yōu)化環(huán)境搭舞臺，提速提質建設洛陽副中心城市，盡快打造成為全省高質量發(fā)展新的增長極。推動洛陽與三門峽、濟源協(xié)同發(fā)展，建設豫西轉型創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。厚植南陽生態(tài)和文化優(yōu)勢，把做優(yōu)做強產業(yè)企業(yè)作為重中之重，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產業(yè)提質發(fā)展、新興產業(yè)培育壯大和未來產業(yè)前瞻布局，壯大現代中醫(yī)藥等特色產業(yè)集群，拉大城市框架、完善城市功能、提升城市品質，更好發(fā)揮南陽的豫西南橋頭堡和門戶作用，加快副中心城市建設步伐。

發(fā)展壯大重要節(jié)點城市。依據區(qū)位交通、產業(yè)基礎、發(fā)展?jié)摿?，以?yōu)化城市形態(tài)、提升現代服務功能為重點，有序推進新城區(qū)建設和老城區(qū)改造，推動中心城區(qū)產業(yè)高端化和功能現代化，培育壯大若干區(qū)域中心城市、門戶城市，形成各具特色的發(fā)展引擎，強化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的多極支撐。推動安陽、濮陽、商丘、三門峽等城市能級迭代升級，加快建設省際區(qū)域中心城市，增強跨區(qū)域輻射帶動能力。推動開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、周口、駐馬店、信陽等城市優(yōu)勢再造，加快產業(yè)向高端化、智慧化、綠色化發(fā)展，形成高質量發(fā)展新動能。推動平頂山、鶴壁、濟源等城市加快在完善體制機制、重大產業(yè)平臺建設、現代產業(yè)體系構建等方面積極進行探索，不斷壯大城市規(guī)模和綜合實力。

2 “三起來”為根本遵循 推動縣域經濟“成高原”

持續(xù)把縣域治理“三起來”作為根本遵循，以強縣富民為主線、改革發(fā)展為動力、城鄉(xiāng)貫通為途徑，在融入新發(fā)展格局中找準定位、彰顯特色，在創(chuàng)新體制機制中激發(fā)活力、破解難題，形成各具特色、競相發(fā)展的格局。

增強產業(yè)支撐能力。著眼國內國際市場大循環(huán)、現代產業(yè)分工大體系，推動在細分市場中找到產業(yè)定位、產品定位，壯大優(yōu)勢產業(yè)集群和特色產業(yè)集群，加快在縣域打造頭部帶動型、配套基地型、塊狀集群型、流通貿易型、專精特新型等發(fā)展模式，走出各具特色的發(fā)展路子，建設一批經濟強縣。堅持把“一縣一省級開發(fā)區(qū)”作為重要載體，建立健全全省統(tǒng)籌、國家對口、職責明晰、協(xié)調聯(lián)動的開發(fā)區(qū)管理體系，逐步推行“管委會+公司”管理模式，將開發(fā)區(qū)建設成為縣域經濟發(fā)展的主陣地、主戰(zhàn)場、主引擎。完善城鄉(xiāng)一體化、縣域一張圖的規(guī)劃管理和實施體制，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，帶動鄉(xiāng)村振興。

推動縣城擴容提質。順應縣域人口流動發(fā)展趨勢和就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢，聚焦于“增體態(tài)”“強筋骨”“提品位”，實施公共服務設施、環(huán)境衛(wèi)生設施、市政公用設施、產業(yè)培育設施等補短板強弱項工程。推動常住人口過100萬的縣，按照中等城市的標準、規(guī)模、建制來打造縣城，支持永城、林州、項城、長垣、新鄭、禹州、鞏義、固始、滎陽、鄧州等縣城發(fā)展成為中等城市。對照韌性城市的要求，推動縣城針對短板和弱項，有效提高應對各類風險的能力。

深化放權賦能改革。按照“能放盡放”原則，充分賦予縣（市）審批權限，著力構建市縣一體化、扁平化的審批機制，擴大縣級經濟發(fā)展自主權，基本實現縣級與市級審批同權，做到“放得下、接得住、程序簡、有監(jiān)管、運行暢”。適時全面推行省直管縣財政改革，將省財政直管縣適時范圍擴大至全部縣（市），強化一般性轉移支付“促均衡、保基本”功能，形成縣（市）多發(fā)展、多留成、多財力的內生機制和激勵政策。

增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)城帶村功能。踐行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“三結合”，把改進作風和增強黨性結合起來，把為群眾辦實事和提高群眾工作能力結合起來，把抓發(fā)展和抓黨建結合起來，全力推動農業(yè)強、農村美、農民富。按照適度超前、量力而行的原則，著力彌補交通、市政、通信、防災減災等基礎設施短板，完善各類基本公共服務和生產生活服務設施，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋。深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權、增能、減負，對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務管理更方便有效的各類事項依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和服務能力。

3 “三環(huán)節(jié)”統(tǒng)籌 營造城市高品質空間

樹立系統(tǒng)思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，以打造宜居、韌性、智能的現代化城市為目標，堅持高起點規(guī)劃、高標準建設、高水平管理，全方位打造人民群眾高品質生活空間。

堅持高起點規(guī)劃。綜合考慮城市的區(qū)位優(yōu)勢、文化特色、自然稟賦、產業(yè)基礎等多種因素，科學確定城市功能定位，不斷創(chuàng)新規(guī)劃理念和規(guī)劃方法，增強規(guī)劃的科學性、指導性。合理規(guī)劃城市空間布局，統(tǒng)籌好生產、生活、生態(tài)空間。加強城市設計，提倡城市修補，強化控制性詳細規(guī)劃的公開性和強制性。加強對城市空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”。

堅持高標準建設。進入城市型社會為主體的社會后，城鎮(zhèn)化發(fā)展進入下半場，由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。積極開展城市體檢，更加注重修補、修復、提升，注重微改造、小動作，加快修復城市設施、空間環(huán)境、景觀風貌，不斷提升城市特色和活力。重點改造完善小區(qū)配套和市政基礎設施，提升社區(qū)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務水平，推動建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。注重對“城市記憶”加以保護，穩(wěn)妥進行修繕、保護和再利用。加快韌性城市建設，完善醫(yī)院、避難建筑、應急指揮中心、生命線工程等“里子工程”“避險工程”，充分保障城市各種物資、各種資源的暢通調配和有效供給，全面提高城市防御災害、抵御風險的能力。

堅持高水平管理。樹立全周期城市管理理念，注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術，加快建設智慧城市，積極探索“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創(chuàng)新”的智慧治理模式，推動實現從“救火式治理”向“預判預警”轉變、從碎片化治理向整體性治理轉變，加快推進城市治理體系和治理能力現代化。把“人”作為城市精細化管理的出發(fā)點和落腳點，充分感受社情民意，以人的需求為本精準施策。

（作者：王建國 王新濤 易雪琴 金東  單位：省社科院）

來源：《河南日報》（2022年03月10日 第06版 理論版）

責任編輯：璇子