近年來，為了保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，各地普遍加大了對基層監(jiān)督力量的建設和投入力度，并通過開展一系列專項行動，持續(xù)整治群眾身邊腐敗問題和不正之風，清廉鄉(xiāng)村建設的群眾獲得感不斷增強。與此同時，由于鄉(xiāng)村社會的復雜性和分散監(jiān)督的局限性，推動監(jiān)督下沉落地過程中也存在著不少現實難題，亟待通過健全基層監(jiān)督體系、整合基層監(jiān)督力量，從而充分發(fā)揮各類監(jiān)督在基層治理中的作用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現保駕護航。

一、基層監(jiān)督在鄉(xiāng)村治理中的雙重功效

監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展，是黨中央對新時代紀檢監(jiān)察工作的新要求，從保障執(zhí)行和完善治理兩個層面明確了紀檢監(jiān)察工作的職責定位?；鶎颖O(jiān)督工作同樣扮演著雙重角色，既是鄉(xiāng)村振興的有效保障，也是鄉(xiāng)村治理的重要抓手，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮著重要作用。

基層監(jiān)督是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實的有效保障。基層監(jiān)督的保障效能就是立足職責定位，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，聚焦產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等各個領域，突出政治監(jiān)督，強化日常監(jiān)督，構建全覆蓋的監(jiān)督機制，強化政策執(zhí)行力，保障鄉(xiāng)村振興各項決策部署和政策措施的貫徹落實。

基層監(jiān)督是推進鄉(xiāng)村治理現代化的重要內容?；鶎颖O(jiān)督的治理效能就是發(fā)揮職能作用，聚焦解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新等方面問題，及時糾正工作偏差和失誤，通過監(jiān)督推動整改、促進改革、完善制度、推動發(fā)展，有力推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。

二、基層監(jiān)督落實落地中面臨的現實難題

基層監(jiān)督位于黨和國家監(jiān)督體系的“神經末梢”，由于基礎薄弱、力量分散，加之點多線長、量大面廣，長期面臨著難以執(zhí)行落地的“最后一公里”難題。在全面從嚴治黨向基層延伸的背景下，一些老問題近年來又有了一些新的表現。

“鄉(xiāng)政村治”的基層政治格局增加了基層監(jiān)督的難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村民委員會的結合，形成了當前有中國特色的農村基層政治格局。在這種管理與自治交織的制度安排下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間是指導與被指導的關系，由此形成了較為復雜的權力運行格局，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支“兩委”、村集體經濟組織、村民等多方利益的復雜博弈，增加了監(jiān)督的難度。

“熟人社會”的人情關系削弱了基層監(jiān)督的力度。相對來講，農村基層監(jiān)督受到傳統(tǒng)“熟人社會”的干擾較其他領域監(jiān)督更為突出。鄉(xiāng)村社會固定的居住環(huán)境帶來穩(wěn)定的社會關系，人與人之間彼此了解、相互熟悉，構成了“熟人社會”。這里人情約束大于紀法約束、宗派關系高于法律政策。這種特異性的環(huán)境給監(jiān)督制造了重重障礙，使得監(jiān)督往往浮于表面、流于形式，不敢動真碰硬，力度打了折扣。

“多頭管理”的分散監(jiān)督影響了基層監(jiān)督的質效。當前，鄉(xiāng)村治理中的監(jiān)督主體至少包括以下幾方的力量：一是縣級派駐、巡察組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委為主體的黨內監(jiān)督力量，二是以督查、審計和各行業(yè)縣級主管部門為主的行政監(jiān)督力量，三是以縣級監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的監(jiān)察員辦公室等監(jiān)察力量，四是以村務監(jiān)督委員會為主的村級民主監(jiān)督力量，五是以村內黨員、群眾為主的群眾監(jiān)督力量等。由于條線太多、多頭管理，加之職責不清、統(tǒng)籌不力，這些監(jiān)督力量之間還沒有形成有效的合力，影響和制約了綜合監(jiān)督效能的發(fā)揮。

“過于剛性”的監(jiān)督方式挫傷了基層干部的積極性和主動性。近些年，隨著各方面監(jiān)督力度的加大，基層干部普遍感覺到上面的監(jiān)督越來越嚴格，考核要求越來越高，過頻過濫的監(jiān)督導致基層干部大量時間和精力用于被動應付上級安排的各項任務和考核檢查，治理的主體性和工作的主動性逐漸喪失，并由此帶來了過于注重留痕的形式主義問題。此外，由于問責偏多、激勵偏少，過于剛性的監(jiān)督檢查削弱了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，壓縮了村民自治的彈性空間。

三、推動監(jiān)督優(yōu)勢轉化為鄉(xiāng)村治理效能的對策建議

適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要，釋放更大治理效能，必須從健全監(jiān)督體系、完善監(jiān)督機制、創(chuàng)新監(jiān)督方式等多方面共同發(fā)力，從而推動監(jiān)督體系更好融入鄉(xiāng)村治理體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供更加有效的監(jiān)督保障。

健全基層監(jiān)督體系。要以黨內監(jiān)督為主導，完善紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督統(tǒng)籌銜接機制，探索構建職責清晰、優(yōu)勢互補的基層監(jiān)督工作體系，形成上下貫通、左右銜接、內外一體、執(zhí)行有力的基層監(jiān)督工作格局。要強化基層紀檢監(jiān)察組織與村（居）務監(jiān)督委員會的溝通協(xié)作、有效銜接，支持和保障村務監(jiān)督委員會依法依規(guī)行使職權，形成監(jiān)督合力。針對個別村務監(jiān)督委員會職責定位不準確、工作內容不明確等問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察組織協(xié)助制定村務監(jiān)督委員會日常監(jiān)督清單，明確日常監(jiān)督的主要內容、方法程序，推動村務監(jiān)督委員會“按圖索驥”，有效提升監(jiān)督規(guī)范化制度化水平。加強監(jiān)督信息整合分析共享，推動決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用更加協(xié)同。

完善基層監(jiān)督機制。基層監(jiān)督體系框架容易搭建，但是要切實發(fā)揮作用，還需要一系列機制作為支撐。在縣、鄉(xiāng)、村三級監(jiān)督力量有效銜接方面，要建立專人掛鉤聯系、定期分析總結、問題線索移送、跟蹤督查督辦等機制，確保日常溝通順暢高效，存在問題處置到位。實施基層紀檢監(jiān)察組織片區(qū)協(xié)作機制，實行聯合行動、交叉互查工作模式，集中力量開展線索征集、信訪處置、執(zhí)紀監(jiān)督等任務，形成縣級紀委監(jiān)委統(tǒng)籌指導、紀檢監(jiān)察室組織協(xié)調、基層紀檢監(jiān)察組織協(xié)助配合的“上下一盤棋”聯動格局。聚焦“三資”管理、工程項目建設、惠農政策落實等重點領域，積極探索開展村（社區(qū)）集體“三資”提級監(jiān)督試點工作。完善巡察整改促進機制和效果評估機制。進一步探索成果共用、信息共享的途徑和方式，促進市縣巡察向基層有效延伸，推動監(jiān)督、整改、治理有機貫通。

創(chuàng)新基層監(jiān)督方式。鄉(xiāng)村治理的特殊性和不規(guī)則性特點，決定了基層監(jiān)督不能照搬照抄黨和國家機關的監(jiān)督模式。一方面，要強化“嵌入式”監(jiān)督，提高監(jiān)督的精準性。注重全覆蓋、零禁區(qū)、無死角，確保貫穿事前、事中、事后全過程，推動監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地、監(jiān)督于問題未發(fā)之時。另一方面，還要統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查考核事項，將反向約束與正向激勵相結合，切實減輕基層負擔，完善容錯機制，提供容錯空間，保護基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。此外，適應互聯網、大數據快速發(fā)展的趨勢，要探索運用信息手段和數字技術推進“互聯網+監(jiān)督”，開發(fā)涵蓋村務公開、“三資”監(jiān)管、舉報投訴等功能于一體的綜合智慧監(jiān)督平臺，推動村級權責事項“一碼公開”、業(yè)務流程“一網通辦”、舉報投訴“一鍵直達”，給監(jiān)督插上科技的翅膀，以信息化為基層監(jiān)督賦能。

激發(fā)群眾監(jiān)督活力。基層監(jiān)督要以確保群眾知情權為前提，并避免“就監(jiān)督談監(jiān)督”的局限。要推動監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層民主有機結合，通過加強村務監(jiān)督委員和廉情信息員隊伍建設，強化履職能力培訓，落實相關待遇保障，建立集體利益聯結機制，激發(fā)廣大農民作為鄉(xiāng)村治理主體參與監(jiān)督的積極性主動性，依靠自己人管好自己事，讓村民樂于監(jiān)督、善于監(jiān)督。拓寬群眾反映意見和建議的渠道，定期開展民主協(xié)商，在基層事務中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。加大黨務、村務、財務公開力度，健全小微權力運行和村級管理事務清單，進一步厘清權力邊界，實行村級事務流程化管理，形成監(jiān)督工作閉環(huán)，讓基層小微權力在陽光下運行。

（作者系河南省社會科學院副研究員）

來源：農民日報（2021年11月13日 05版）

責任編輯：璇子