我國是發(fā)展中大國，“三農(nóng)”問題始終是關系國計民生的根本性問題。土地制度改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化密切相關，與農(nóng)民收入水平提升速度直接相關。國際經(jīng)驗表明，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。正是基于這樣的戰(zhàn)略考慮，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，為新時代我國區(qū)域平衡發(fā)展充分發(fā)展提供了歷史性機遇。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何“落地開花”？與深化農(nóng)村土地制度改革的學理關系是什么？值得進行深入探究。

土地問題始終是改革發(fā)展的核心問題

在經(jīng)濟學的經(jīng)典理論邏輯中，有兩個最基本的科學原理——“勞動是財富之父，土地是財富之母”。國內(nèi)外大量理論與實踐證明，以制度的力量激發(fā)勞動者的勞動積極性和創(chuàng)造性能夠創(chuàng)造更多的財富，科學合理地配置土地資源也能夠創(chuàng)造大量財富。

改革開放以來，我國的土地改革從安徽省鳳陽縣小崗村找到了突破口，當時小崗村把集體土地分給農(nóng)民，鼓勵農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展農(nóng)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。全國仿照這種做法進行大膽探索與完善，最終形成了聯(lián)產(chǎn)承包責任制這種適合我國農(nóng)村發(fā)展的土地制度，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動了農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，為進一步推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定了農(nóng)業(yè)基礎。

20世紀90年代初期，城市大規(guī)模建設改革也是從土地制度創(chuàng)新開始的。我國借鑒國外經(jīng)驗與做法，發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢，在建設資金缺乏的特殊背景下，通過國家控制的土地上市必須進行市場化的“招拍掛”等方法，挖掘土地的市場潛力，為各地發(fā)展與建設籌集了巨額資金，有力推動了全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。

伴隨全國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，原有土地制度存在的缺陷日益顯現(xiàn)。按照現(xiàn)行土地法規(guī)，農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化，只有地方政府征地“華山一條路”可通，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設用地的差價主要由各級政府支配。據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部計算，這一差價約在30萬億元左右，其中僅二三成用于解決“三農(nóng)”問題。這導致我國出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的問題，農(nóng)村發(fā)展滯后的現(xiàn)象突出。

黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。”今年1月15日召開的全國國土資源工作會議釋放兩大信號——政府將不再是城鎮(zhèn)居住用地唯一供應者、探索農(nóng)村宅基地所有權、使用權、資格權“三權分置”。在這樣的條件下，推動建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的新的住房制度勢在必行。其本質(zhì)是以深化土地制度改革為支撐，通過供給側(cè)結(jié)構性改革，向農(nóng)村供給更加符合國家整體利益并確實能夠提升農(nóng)民實際收入水平的土地制度，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，讓實際擁有最寶貴資源的農(nóng)村和農(nóng)民，充分享受國家發(fā)展水平提高帶來的土地增值紅利，促進鄉(xiāng)村全面振興。

農(nóng)村土地制度全面深化改革迫在眉睫

現(xiàn)行土地征收和供給制度在保障我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻，為改善城鎮(zhèn)居民居住條件、提升城鎮(zhèn)居民住房價值發(fā)揮了制度支撐作用。但是，在實踐中也暴露出一系列突出問題，其中，城鄉(xiāng)土地制度不平等是導致城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展的最重要原因之一。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)制定缺失、已有法規(guī)執(zhí)行不到位有關，也與政府征地范圍過寬、對農(nóng)民征地補償標準偏低、安置方式單一和社會保障不足等相關。當前，深化土地制度改革，須切實站在農(nóng)民的長遠利益角度創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，通過土地制度創(chuàng)新為農(nóng)民創(chuàng)造與國家發(fā)展相適應的穩(wěn)定的財富來源。目前存在的問題有二：

1.農(nóng)村土地制度改革明顯滯后，空心村問題突出

從1997年城鎮(zhèn)住房制度改革至今，城市房地產(chǎn)價格升值約20倍左右，而廣大農(nóng)村經(jīng)營性建設用地、宅基地等被先后出臺的若干文件約束越來越緊，農(nóng)村大量閑置的土地資源無法盤活，直接影響了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。即一方面，大城市土地出讓價格一路上漲，建設用地供給不足的矛盾突出，因此抬高了城市房價，使進城農(nóng)民“望房興嘆”，新畢業(yè)的青年學生“壓力山大”；另一方面，廣大農(nóng)村經(jīng)營性建設用地大量閑置，農(nóng)村宅基地大量空置，浪費了寶貴的農(nóng)村土地資源。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！边@一重要講話指明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度支撐點是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，以區(qū)別于過去城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的“二元結(jié)構”現(xiàn)象，加快促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

2.農(nóng)村集體土地所有權與城市國有土地所有權地位不平等、集體建設用地產(chǎn)權不明晰、權能不完整及實現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙

原國土資源部（現(xiàn)自然資源部）確定，2018年十大任務之一是深入推進農(nóng)村土地制度改革，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，嚴守改革底線，鼓勵大膽探索，加強指導督察，及時總結(jié)經(jīng)驗，并明確到2020年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場基本建立，兼顧國家、集體及個人的資源收益分配機制基本形成，土地增值收益投向“三農(nóng)”力度明顯加大，區(qū)域城鄉(xiāng)資源要素配置更加公平。

2018年中央一號文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。這是借鑒農(nóng)村承包地“三權分置”辦法，在總結(jié)有關試點縣（市）探索經(jīng)驗的基礎上，提出來的一個深化農(nóng)村土地制度改革需要進行探索的新任務。

深化農(nóng)村土地制度改革之策

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是 “三農(nóng)”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是歷史性破解城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展難題的契機。我們必須立足國情農(nóng)情，以改革創(chuàng)新為動力，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，譜寫新時代鄉(xiāng)村振興新篇章。

1.盤活農(nóng)村經(jīng)營性建設用地資源

 在現(xiàn)行制度下，目前大量土地資源仍然在農(nóng)村。農(nóng)村基層組織雖然是土地的所有者，但是由于基層組織經(jīng)營管理土地資源的政策支持不足，使基層組織無法把寶貴的土地資源轉(zhuǎn)變成為發(fā)展的資本。因此，盤活農(nóng)村土地資源，特別是農(nóng)村經(jīng)營性建設用地資源是當務之急。如河南省新鄭市對農(nóng)村建設用地進行市域內(nèi)調(diào)劑使用過程中，當?shù)剞r(nóng)民參與積極性較高，實現(xiàn)了農(nóng)民收入水平較大幅度提高，農(nóng)民居住條件有所改善，成效比較顯著。再如山東省自2013年啟動大規(guī)模土地確權登記頒證工作五年來，確權面積占家庭承包地總面積的98.1%，在全國率先基本完成土地確權登記頒證工作。確權頒證之后，老百姓憑借確權證，可以辦理抵押貸款，打通了資本流向“三農(nóng)”的重要通道。這些改革舉措盤活了農(nóng)村經(jīng)營性建設用地資源，釋放出大量的土地資源價值，也將為城鎮(zhèn)提供更多的建設用地供給，助推城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。如何在總結(jié)現(xiàn)有基層試點或者試驗路徑的基礎上，加快農(nóng)村經(jīng)營性建設用地市場化改革迫在眉睫，而改革政策逐步明確以后，對未來提高農(nóng)村經(jīng)營性建設用地資源的實際價值具有重大意義，對打通城鄉(xiāng)建設用地市場、真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設用地同地同價意義非凡。

2.加快農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革

1998年開始，在城鎮(zhèn)土地建設用地資源價值快速攀升，并因為土地升值導致城鎮(zhèn)居民住房快速升值的同時，國家先后多次出臺法規(guī)嚴格限制農(nóng)村宅基地交易。建議通過農(nóng)村住宅用地國有化，做實住宅用地所有權，加快農(nóng)村住宅市場化改革速度，徹底放活農(nóng)村住宅的使用權，明晰農(nóng)村住宅的產(chǎn)權，消除城鄉(xiāng)住房制度方面的不對稱，讓國家發(fā)展帶來的土地升值的歷史性紅利為農(nóng)民提升財產(chǎn)收益奠定制度基礎。

3.推動農(nóng)村土地征收制度改革有所突破

現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度存在城鄉(xiāng)利益分配天平傾向于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象，形成了制度性不公平。事實上，針對一些地方政府近幾年在土地征收過程中與農(nóng)民爭利益的問題，已經(jīng)出臺或者試行了對農(nóng)民補償更多的舉措，非常受農(nóng)民歡迎。農(nóng)村土地征收制度改革方向非常明確，善待農(nóng)民就是在征收與拍賣過程中更多地讓利農(nóng)民，使國家發(fā)展的時代紅利也部分地讓農(nóng)民共享。

（作者系河南省社會科學院院長）