“十三五”時(shí)期航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法律政策創(chuàng)新研究
以鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為例
隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)，航空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。一般而言，航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要經(jīng)過(guò)航空港經(jīng)濟(jì)、臨空經(jīng)濟(jì)等階段，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)要遵循由航空樞紐向航空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)再向航空都市發(fā)展的規(guī)律。“十三五”時(shí)期，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、社會(huì)信息化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇。鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱鄭州航空港區(qū)）作為我國(guó)第一個(gè)以發(fā)展航空港經(jīng)濟(jì)為主的綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，只有既遵循航空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)律，又因地制宜地進(jìn)行法律政策創(chuàng)新，才能探索出以航空港經(jīng)濟(jì)促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新模式，才能真正成為全國(guó)航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。鄭州航空港區(qū)肩負(fù)著在國(guó)家層面就如何發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行先行先試的責(zé)任，因此，國(guó)家、有關(guān)地方或部門要充分釋放法律政策創(chuàng)新的潛力、預(yù)留法律政策創(chuàng)新的空間，加快形成一批重大的“可復(fù)制、可推廣”制度，提高河南對(duì)國(guó)家的“制度貢獻(xiàn)度”，為航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律政策支撐。本文在透視鄭州航空港區(qū)法律政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步創(chuàng)新的思路和措施。
一、鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀
近年來(lái)，鄭州航空港區(qū)按照“建設(shè)大樞紐、培育大產(chǎn)業(yè)、塑造大都市”的要求，積極進(jìn)行法律政策創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，建立了“兩級(jí)三層”①的管理體制。鄭州市人民政府委托鄭州航空港區(qū)行使行政執(zhí)法權(quán)，建立實(shí)驗(yàn)區(qū)與省直部門直通車制度，在財(cái)稅、口岸建設(shè)及通關(guān)便利化、金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面出臺(tái)了支持鄭州航空港區(qū)發(fā)展的一系列政策。鄭州航空港區(qū)在投資和貿(mào)易便利化等方面，注重“制度創(chuàng)新、先行先試”，也取得了明顯成效。不過(guò)，鄭州航空港區(qū)是一個(gè)新生事物，相關(guān)主體在法律政策創(chuàng)新方面仍存在一些急需解決的問(wèn)題。
第一，鄭州航空港區(qū)法律政策先行先試不夠，缺乏較為完善的法律規(guī)范和政策引導(dǎo)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013―2025年）的批復(fù)》指出，河南省人民政府要按照《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）確定的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局和重點(diǎn)任務(wù)，積極開(kāi)展先行先試，探索體制機(jī)制創(chuàng)新；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在政策制定、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面加大支持力度，指導(dǎo)和幫助解決《規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題。目前，有關(guān)地方和部門在法律政策創(chuàng)新方面頂層設(shè)計(jì)不夠，沒(méi)有大膽地進(jìn)行先行先試。例如，截至目前，國(guó)家、河南省、鄭州市在航空港區(qū)立法方面一直未出臺(tái)有權(quán)威的法律法規(guī)，鄭州航空港區(qū)立法框架未完全建立。再如，作為政府規(guī)章的“鄭州航空港區(qū)管理辦法”一直未出臺(tái)，相關(guān)制度和政策更是滯后。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域法治建設(shè)的角度講，實(shí)驗(yàn)區(qū)是一個(gè)特殊的區(qū)域板塊。根據(jù)國(guó)內(nèi)外區(qū)域板塊發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)區(qū)要想實(shí)現(xiàn)健康快速發(fā)展，就必須有較為完善的區(qū)域法律政策加以規(guī)范和引導(dǎo)。
第二，鄭州航空港區(qū)法律地位不明確，角色定位和職能不清。從理論上講，《規(guī)劃》的宗旨和國(guó)家設(shè)立鄭州航空港區(qū)的最終目的，是要將鄭州航空港區(qū)建成一個(gè)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，也就是建設(shè)一個(gè)全國(guó)航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。但截至目前，國(guó)家相關(guān)立法和部門文件都未對(duì)鄭州航空港區(qū)的性質(zhì)進(jìn)行明確，致使鄭州航空港區(qū)不是一個(gè)完整的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，也不是一個(gè)功能較為完整的“行政區(qū)”。尤其是在土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)利益分配等方面，鄭州航空港區(qū)管委會(huì)只是起到了一定的協(xié)調(diào)、服務(wù)與統(tǒng)籌作用，難以真正進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排和綜合協(xié)調(diào)。由于“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的管理權(quán)限是“切塊”下放的，在實(shí)際運(yùn)作中缺乏整體性和綜合協(xié)調(diào)管理力度，所以在實(shí)際工作中，鄭州航空港區(qū)并不具備相應(yīng)的法律地位和執(zhí)法主體資格，造成該區(qū)管委會(huì)的職能不清，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)社會(huì)事務(wù)管理上的混亂或漏洞。
第三，鄭州航空港區(qū)管理體制不順，缺乏相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。目前，在管理體制上，鄭州航空港區(qū)黨工委和管委會(huì)是河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，但不是一級(jí)獨(dú)立的行政主體。從法理上講，讓鄭州航空港區(qū)管委會(huì)真正成為該區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的具體落實(shí)者和管理者，就必須使其具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。另外，河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)是歸河南省人民政府所有的正廳級(jí)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)的具體事務(wù)運(yùn)營(yíng)和管理。鄭州航空港區(qū)黨工委、管委會(huì)與河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的權(quán)利義務(wù)不明確，就有可能造成管理上的“盲區(qū)”或協(xié)作上的難度。再加上河南省、鄭州市還設(shè)有省級(jí)、市級(jí)的航空港區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，造成在實(shí)際的工作運(yùn)籌中，各管理主體的職責(zé)范圍相交叉。尤其是鄭州航空港區(qū)管委會(huì)作為河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是以一個(gè)“委”的建制出現(xiàn)的，其在鄭州航空港區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等方面缺乏權(quán)威性，工作效率受到一定的影響。譬如，目前鄭州市通過(guò)委托執(zhí)法的方式授予了鄭州航空港區(qū)代管權(quán)，但鄭州航空港區(qū)的各局（辦）沒(méi)有法人資格，鄭州航空港區(qū)管委會(huì)作為法人出庭應(yīng)訴工作非常繁重。鄭州市的“委托行政執(zhí)法”文件還規(guī)定：鄭州航空港區(qū)承擔(dān)“實(shí)質(zhì)責(zé)任”，鄭州市承擔(dān)“形式責(zé)任”，其結(jié)果是鄭州航空港區(qū)管委會(huì)承擔(dān)了全部責(zé)任。從法律歸責(zé)上講，最后的責(zé)任主體難以具體明確。隨著鄭州航空港區(qū)社會(huì)管理事務(wù)的不斷增加，加上實(shí)踐中新情況的不斷出現(xiàn)和各種復(fù)雜因素的疊加，鄭州航空港區(qū)的執(zhí)法效果難以達(dá)到預(yù)期目的。
第四，鄭州航空港區(qū)泛行政化現(xiàn)象逐漸加重，市場(chǎng)化的要素配置機(jī)制尚未完全形成。航空港經(jīng)濟(jì)是吸引航空運(yùn)輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展而形成的一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，鄭州航空港區(qū)作為國(guó)家級(jí)的航空經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，理應(yīng)打造成為“政府職能轉(zhuǎn)變的示范區(qū)、監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的先行區(qū)、要素市場(chǎng)化配置的先行區(qū)”，其工作重點(diǎn)應(yīng)該放在土地開(kāi)發(fā)、招商引資和企業(yè)服務(wù)等方面，為航空運(yùn)輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造特殊的發(fā)展空間，為我國(guó)同類地區(qū)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。截至目前，鄭州航空港區(qū)支撐從審批制到備案制轉(zhuǎn)變的行政能力尚未形成，事中事后的監(jiān)管體系尚未建立，行業(yè)專業(yè)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督十分有限。如土地利用方案與土地行政規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)；金融支持方式單一，缺乏機(jī)制靈活的開(kāi)展離岸金融業(yè)務(wù)的平臺(tái)，以致許多境外成員公司的外匯資金無(wú)法有效管理；融資租賃公司比較缺乏，無(wú)法有效支持飛機(jī)等大型航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著鄭州航空港區(qū)的“擴(kuò)容”，其人口管理、社區(qū)服務(wù)、文化衛(wèi)生、科技教育、食品藥品、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安綜合治理等社會(huì)工作逐漸繁重。許多經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為了與上級(jí)有關(guān)部門對(duì)口、銜接，管委會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)始不斷膨脹，人員越來(lái)越多。目前，鄭州航空港區(qū)在運(yùn)用市場(chǎng)化、中介化的要素機(jī)制和管理手段等方面相對(duì)滯后，依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象比較普遍，“小政府、大服務(wù)”模式未完全建立，致使鄭州航空港區(qū)在行政管理和社會(huì)治理方面付出了大量的精力和財(cái)力，如果不在管理體制上加以引導(dǎo)和規(guī)范，鄭州航空港區(qū)就很有可能逐漸與一級(jí)行政區(qū)相類似。
第五，鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放度不夠，便利化機(jī)制仍需健全。目前，鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等服務(wù)領(lǐng)域仍存在不同程度的準(zhǔn)入壁壘限制和流程不暢通現(xiàn)象，對(duì)外商開(kāi)放的透明度不夠。譬如，對(duì)各類所有制企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入有不同的資質(zhì)要求，在部分領(lǐng)域?qū)γ褓Y與國(guó)資、外資與內(nèi)資的準(zhǔn)入沒(méi)有做到一視同仁。在物流貿(mào)易方面，對(duì)航空貨運(yùn)企業(yè)的外資進(jìn)入存在股比和經(jīng)營(yíng)范圍限制，外資還不能進(jìn)入一些與航空有關(guān)的服務(wù)業(yè)（維修、飛行培訓(xùn)等）領(lǐng)域，機(jī)場(chǎng)地面服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)程度低，導(dǎo)致貨運(yùn)服務(wù)水平不高；在跨境電商保稅貨物的倉(cāng)儲(chǔ)、交易、運(yùn)輸及其增值服務(wù)方面，未做到完全開(kāi)放；在金融方面，對(duì)經(jīng)常項(xiàng)下的人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、境外人民幣借款等賬戶活動(dòng)仍有限制；在外資金融機(jī)構(gòu)和民營(yíng)資本設(shè)立銀行方面，仍存在準(zhǔn)入限制；在融資租賃方面，新型功能性金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍的準(zhǔn)入門檻比較高；在期貨保稅交易方面，作為特殊監(jiān)管區(qū)域的鄭州綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)還沒(méi)有開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)；等等。
二、加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的基本思路
“十三五”時(shí)期，是我國(guó)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)由“起飛到放飛”的關(guān)鍵階段。加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的基本思路，就是緊緊圍繞將鄭州航空港區(qū)打造成為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、體制機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)、法治中國(guó)先導(dǎo)區(qū)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)區(qū)”，探索創(chuàng)新路徑。
第一，圍繞建設(shè)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)”，加強(qiáng)法律政策的先行先試和頂層設(shè)計(jì)。航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法律政策創(chuàng)新要圍繞建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)這一主線進(jìn)行，任何時(shí)候不能有絲毫偏離。因?yàn)榻ㄔO(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球主義和區(qū)域主義角力的戰(zhàn)略選擇，是我國(guó)改革開(kāi)放從東南部沿海向中西部深化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，肩負(fù)著全面深化改革、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的歷史使命。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)必須大力推進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)開(kāi)放，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式和經(jīng)驗(yàn)，在管理、投資、貿(mào)易、金融、土地、財(cái)稅等方面先行先試，探索新形勢(shì)下深化改革擴(kuò)大開(kāi)放的新經(jīng)驗(yàn)。因此，要站在國(guó)家攻堅(jiān)克難的高度，解剖好鄭州航空港區(qū)這只“麻雀”，提高河南為全國(guó)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的“制度貢獻(xiàn)度”。雖然目前國(guó)家沒(méi)有專門的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法規(guī)，但實(shí)際上國(guó)家讓河南在這一方面積極探索，適時(shí)出臺(tái)一些可復(fù)制、可推廣的地方性法律政策，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)行路徑探索。
第二，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，圍繞建設(shè)“復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的良性互動(dòng)。從理論上講，在特定區(qū)域是行政區(qū)還是經(jīng)濟(jì)區(qū)的角色定位問(wèn)題上，一般有三種認(rèn)識(shí)：一是使行政區(qū)劃盡量與經(jīng)濟(jì)區(qū)吻合；二是使經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限與行政區(qū)的界限保持一致；三是正視行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的交叉關(guān)系，通過(guò)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的良性互動(dòng)。一般而言，肩負(fù)特定使命的區(qū)域的發(fā)展要經(jīng)歷三個(gè)大的階段：?jiǎn)我恍徒?jīng)濟(jì)功能區(qū)階段、復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)階段、新公共服務(wù)型政府功能區(qū)階段。實(shí)踐證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，就會(huì)在特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生大量的區(qū)域公共問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是特定區(qū)域同時(shí)作為“行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)”的角色沖突。從目前鄭州航空港區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r與態(tài)勢(shì)來(lái)看，其經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的角色日益交織。在“十三五”時(shí)期，把鄭州航空港區(qū)建設(shè)成為復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄭州航空港區(qū)作為行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的良性互動(dòng)，就成為不二選擇。為此，要進(jìn)一步強(qiáng)化、提升鄭州航空港區(qū)管委會(huì)的發(fā)展規(guī)劃、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等職能和權(quán)力；參照“大部門體制”，成立鄭州航空港區(qū)公共事務(wù)委員會(huì)。在鄭州航空港區(qū)的管委會(huì)和公共事務(wù)委員會(huì)之間通過(guò)委托授權(quán)和相關(guān)責(zé)任契約，由公共事務(wù)委員會(huì)全面負(fù)責(zé)城市管理、教育文化、社會(huì)發(fā)展等公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)組織和居民事務(wù)實(shí)行“自治制”，逐步簡(jiǎn)化鄭州航空港區(qū)的管理層次，為促進(jìn)鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和行政一體化奠定基礎(chǔ)。
第三，破除體制機(jī)制障礙，圍繞建設(shè)“體制機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)”，積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。受思想觀念、傳統(tǒng)體制、發(fā)展階段、法律政策等因素制約，鄭州航空港區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)尚需時(shí)日。鄭州航空港區(qū)發(fā)展肩負(fù)著推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和探索區(qū)域可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)與模式的雙重任務(wù)，尤其要把探索區(qū)域可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)與模式作為第一任務(wù)，這也是國(guó)家設(shè)立鄭州航空港區(qū)的意圖。當(dāng)鄭州航空港區(qū)作為“實(shí)驗(yàn)區(qū)”與“實(shí)驗(yàn)”這一國(guó)家任務(wù)發(fā)生矛盾乃至沖突時(shí)，其發(fā)展就必須服從國(guó)家“實(shí)驗(yàn)”這一首要目的。因此，鄭州航空港區(qū)沒(méi)有理由不堅(jiān)持高水平開(kāi)放和“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，更不能為不進(jìn)行制度、體制、機(jī)制等全方位、多領(lǐng)域創(chuàng)新尋找理由。尤其是對(duì)于一些中央事權(quán)，可以通過(guò)一定的程序，積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，讓中央事權(quán)在鄭州航空港區(qū)落地。
第四，當(dāng)好法治建設(shè)排頭兵，圍繞建設(shè)“法治中國(guó)先導(dǎo)區(qū)”，推進(jìn)區(qū)域法治現(xiàn)代化。航空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為國(guó)家認(rèn)可并加以推進(jìn)的一個(gè)特定區(qū)域，其歷史使命一方面是成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，另一方面是推進(jìn)區(qū)域法治現(xiàn)代化?？梢赃@樣說(shuō)，推進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法治建設(shè)，是依法治國(guó)方略在航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的具體實(shí)踐和生動(dòng)體現(xiàn)。要把航空經(jīng)濟(jì)區(qū)打造成以航空經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地，建設(shè)全球生產(chǎn)和消費(fèi)供應(yīng)鏈重要節(jié)點(diǎn)，沒(méi)有一個(gè)法治化程度很高的營(yíng)商環(huán)境是不可能的。目前，就鄭州航空港區(qū)而言，一要加強(qiáng)“涉鄭州航空港區(qū)”立法協(xié)調(diào)。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，鄭州航空港區(qū)的立法主體主要包括河南省人大及其常委會(huì)、河南省人民政府、鄭州市人大及其常委會(huì)、鄭州市人民政府等，這些主體要在區(qū)域規(guī)劃、宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)保障、人才流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等方面加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定既符合行政區(qū)利益，也符合經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的要求。二要加強(qiáng)“涉鄭州航空港區(qū)”行政執(zhí)法合作。要加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)內(nèi)的執(zhí)法合作，尤其是加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)與鄭州市有關(guān)執(zhí)法部門、與區(qū)外有關(guān)執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)與合作，如可以通過(guò)制定執(zhí)法合作協(xié)議、章程等，將鄭州航空港區(qū)執(zhí)法活動(dòng)涉及的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、文獻(xiàn)信息、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容制度化、規(guī)范化，最大程度地保障和促進(jìn)協(xié)議各方履約。三要加強(qiáng)“涉鄭州航空港區(qū)”司法資源整合。鄭州航空港區(qū)的司法機(jī)關(guān)之間以及鄭州航空港區(qū)的司法機(jī)關(guān)與鄭州市、河南省的司法機(jī)關(guān)之間要加強(qiáng)司法協(xié)調(diào)、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)司法協(xié)助，放大司法服務(wù)功能。
第五，圍繞建設(shè)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)區(qū)”，提高社會(huì)治理能力和水平?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府不是公共產(chǎn)品的唯一提供者，政府須通過(guò)積極與社會(huì)合作才能實(shí)現(xiàn)“善治”。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變、政府和市場(chǎng)關(guān)系的理性回歸，社會(huì)治理主體多元化。把鄭州航空港區(qū)建成重要的國(guó)際航空物流中心，對(duì)該區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了很高的要求。一般而言，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)不是一級(jí)政府，僅是政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)在發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等社會(huì)力量的作用方面，積極探索社會(huì)治理的新路徑。在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，要通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。尤其在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、資格認(rèn)證審查、質(zhì)量檢測(cè)等方面，應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織的合作與協(xié)商。為此，要優(yōu)化鄭州航空港區(qū)的組織架構(gòu)，大力壓縮經(jīng)濟(jì)管理部門，整合城市建設(shè)與管理部門，綜合設(shè)置社會(huì)管理部門，建立輔助決策的信息系統(tǒng)和智囊系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)和行政一體化、管理體制規(guī)范化和科學(xué)化、公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化、城市建設(shè)管理統(tǒng)籌化和協(xié)調(diào)化，最終形成“小政府、大服務(wù)”的社會(huì)治理體制，為鄭州航空港區(qū)發(fā)展?fàn)I造法治化、國(guó)際化、市場(chǎng)化的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境。
三、加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的對(duì)策建議
“十三五”時(shí)期，要站在國(guó)家需要和依法治國(guó)的高度，立足于“實(shí)驗(yàn)區(qū)”和“實(shí)驗(yàn)”的定位和實(shí)際，堅(jiān)持以法治思維和法治方法來(lái)研究“實(shí)驗(yàn)區(qū)”和“實(shí)驗(yàn)”的問(wèn)題。鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新既要遵守國(guó)家現(xiàn)行法律政策，又要對(duì)現(xiàn)行法律政策有所突破。尤其要在激活市場(chǎng)主體，優(yōu)化國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化政府服務(wù)功能等方面，處理好地方立法權(quán)限與中央事權(quán)的關(guān)系，把握好政策的靈活性與法的穩(wěn)定性之間的平衡，充分釋放制度創(chuàng)新的潛力，預(yù)留制度創(chuàng)新的空間，為鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律政策支撐。
第一，對(duì)鄭州航空港區(qū)大膽地進(jìn)行“壓力測(cè)試”和“制度實(shí)驗(yàn)”，加快形成一批“可復(fù)制、可推廣”的法律政策。目前，經(jīng)濟(jì)全球主義和區(qū)域主義相互交織，全球貿(mào)易自由化與便利化進(jìn)程大大加快。在此背景下，國(guó)家設(shè)立航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的目的之一，就是進(jìn)行更高水平的實(shí)驗(yàn)和漸次開(kāi)放，以應(yīng)對(duì)全球范圍內(nèi)貿(mào)易自由化的潮流，對(duì)內(nèi)以開(kāi)放倒逼改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步消除影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種弊端和障礙，也就是進(jìn)行“壓力測(cè)試”。為此，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)肩負(fù)著航空港經(jīng)濟(jì)“制度創(chuàng)新”“先行先試”的使命，其目的是形成一批“可復(fù)制、可推廣”的制度，這不僅是我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)困境的措施，也是對(duì)重構(gòu)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的制度貢獻(xiàn)。就鄭州航空港區(qū)而言，有關(guān)部門應(yīng)在地方立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，先制定省政府規(guī)章“鄭州航空港區(qū)管理辦法”，該辦法可作為鄭州航空港區(qū)發(fā)展的過(guò)渡性制度安排。待地方立法條件成熟后，再制定“鄭州航空港區(qū)條例”。該條例應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：總則；分則（包括管理體制、征地拆遷補(bǔ)償、投融資便利化、貿(mào)易便利化、物流便利化、監(jiān)管便利化、涉外訴訟和仲裁、人才政策等）；附則；等等。在此基礎(chǔ)上，加快形成一批在國(guó)家層面“可復(fù)制、可推廣”的制度，既服務(wù)于河南的轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展，又提高河南在服務(wù)國(guó)家大局中的“貢獻(xiàn)度”，切實(shí)把制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家應(yīng)對(duì)貿(mào)易自由化與便利化的趨勢(shì)，加快國(guó)家貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域的擴(kuò)大開(kāi)放和轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。
第二，立足航空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的定位，進(jìn)一步規(guī)范鄭州航空港區(qū)的管理體制。目前，鄭州航空港區(qū)的管理體制涉及河南省委省政府、省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組、鄭州市委市政府、鄭州航空港區(qū)黨工委和管委會(huì)、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等多個(gè)管理主體。筆者認(rèn)為，在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，鄭州航空港區(qū)不會(huì)成為一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)區(qū)或行政區(qū)。鑒于鄭州航空港區(qū)是一個(gè)兼具經(jīng)濟(jì)區(qū)功能與行政區(qū)功能的復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，其管理體制定位要考慮三個(gè)方面：一要站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于打造經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域化的國(guó)際平臺(tái)；二要順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化乃至體制一體化的趨勢(shì)；三要圍繞推進(jìn)商品、要素的自由流動(dòng)和資源的大范圍優(yōu)化配置，進(jìn)行管理體制的大膽設(shè)計(jì)。鄭州航空港區(qū)的管理體制要遵循“先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、逐步完善”的原則，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，既要同河南省人民政府、鄭州市人民政府及其工作部門的管理體制有效對(duì)接，協(xié)調(diào)好縱向政府之間的關(guān)系；又要與綜合保稅區(qū)、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)、鄭州市、中牟縣、新鄭市、尉氏縣等多層次政府體制相協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好橫向政府之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)鄭州航空港區(qū)的“五大定位”②和“建設(shè)大樞紐、培育大產(chǎn)業(yè)、塑造大都市”的目標(biāo)，迫切需要一個(gè)高規(guī)格、強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)。未來(lái)5年，鄭州航空港區(qū)管理體制應(yīng)該成為一個(gè)較為成熟的體制。為此，要逐步整合省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組以及鄭州市、洛陽(yáng)市、開(kāi)封市、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等部門的領(lǐng)導(dǎo)力量，在省級(jí)層面成立高規(guī)格的鄭州航空港區(qū)或中國(guó)（河南）自貿(mào)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄭州航空港區(qū)或中國(guó)（河南）自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作。同時(shí)，抽調(diào)省發(fā)展和改革委員會(huì)以及鄭州市、洛陽(yáng)市、開(kāi)封市、鄭州航空港區(qū)、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等部門的負(fù)責(zé)同志，作為鄭州航空港區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員，并根據(jù)鄭州航空港區(qū)的工作需要，把領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員劃分為若干工作小組。
第三，逐步淡化鄭州航空港區(qū)的行政色彩，強(qiáng)化其在土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)服務(wù)等方面的功能與服務(wù)。就航空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展需要而言，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)沒(méi)有一定的管理職能是不行的，但又不能把航空經(jīng)濟(jì)區(qū)打造成“職責(zé)全能政府、責(zé)任無(wú)限政府”。因此，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)要堅(jiān)持“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，要為所有市場(chǎng)主體提供相同的競(jìng)爭(zhēng)制度環(huán)境，尤其要將資產(chǎn)評(píng)估、鑒定、咨詢、認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測(cè)等職能逐步交由法律、會(huì)計(jì)、信用、認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測(cè)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。如在鄭州航空港區(qū)二級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與管理方面，不一定要按照與鄭州市或省直有關(guān)部門對(duì)口的原則設(shè)立二級(jí)機(jī)構(gòu)，省、市兩級(jí)政府以及河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等部門可以采取召開(kāi)聯(lián)席會(huì)、簽訂行政契約或網(wǎng)格化的方式為企業(yè)服務(wù)。在建設(shè)行政審批協(xié)同服務(wù)模式和集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體系方面，要對(duì)有關(guān)行政審批建立“一口受理、綜合審批、信息共享、統(tǒng)一發(fā)證”的協(xié)同服務(wù)模式。在質(zhì)量檢測(cè)、食品藥品監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、工商、稅務(wù)等方面，要綜合協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體利益、社會(huì)意愿、公共利益、公共安全之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效監(jiān)管和政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間良性互動(dòng)。同時(shí)，要充分發(fā)揮鄭州航空港區(qū)法律政策研究會(huì)等智庫(kù)的決策咨詢作用，成立由國(guó)際貿(mào)易、金融、法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面專業(yè)人士組成的若干專業(yè)咨詢委員會(huì)，進(jìn)一步提高鄭州航空港區(qū)決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。
第四，圍繞“貨物進(jìn)出自由、貨物存儲(chǔ)自由、貨幣流通自由、貿(mào)易自由、人員進(jìn)出自由”目標(biāo)，加快鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新步伐。一是加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)宏觀制度層面的創(chuàng)新。對(duì)涉及投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，要在服務(wù)業(yè)開(kāi)放、負(fù)面清單管理模式、對(duì)外投資服務(wù)促進(jìn)體系等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是促進(jìn)投資領(lǐng)域擴(kuò)大開(kāi)放；對(duì)涉及貿(mào)易領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，要在海關(guān)監(jiān)管、稅收政策、金融服務(wù)、物流和船舶管理等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)；對(duì)涉及金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，要在人民幣國(guó)際化、外匯管理、跨境融資自由化、外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)的開(kāi)放；對(duì)涉及監(jiān)督管理的制度創(chuàng)新，要在“一線放開(kāi)”“二線安全高效管住”以及加強(qiáng)協(xié)作監(jiān)管等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是完善監(jiān)管方式。二是加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)微觀制度層面的創(chuàng)新。要著重在負(fù)面清單管理、備案管理、工商登記管理、金融業(yè)監(jiān)管、航運(yùn)管理、文化市場(chǎng)管理、質(zhì)檢政策、稅收政策等方面進(jìn)行創(chuàng)新。要加快對(duì)負(fù)面清單管理、備案管理以及金融業(yè)監(jiān)管的制度創(chuàng)新步伐，一方面使鄭州航空港區(qū)承擔(dān)起航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，另一方面使鄭州航空港區(qū)的負(fù)面清單管理、備案管理、金融業(yè)監(jiān)管等制度成為可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
第五，推進(jìn)鄭州航空港區(qū)的綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作，加快培育國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。隨著國(guó)際投資和貿(mào)易門檻的降低、金融制度的創(chuàng)新、服務(wù)領(lǐng)域的不斷開(kāi)放，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系勢(shì)必受到較大沖擊。這要求涉及鄭州航空港區(qū)的政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開(kāi)、監(jiān)督處罰職能與檢驗(yàn)職能相對(duì)分開(kāi)，并對(duì)培育鄭州航空港區(qū)的國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境提出了要求。中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)和支持試點(diǎn)單位大膽探索、創(chuàng)新體制，允許試點(diǎn)單位對(duì)涉及政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)規(guī)定有所突破。鄭州航空港區(qū)作為我國(guó)第一個(gè)“航空經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”，在城市管理、文化市場(chǎng)管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理等領(lǐng)域，理應(yīng)爭(zhēng)取開(kāi)展綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作試點(diǎn)，實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。當(dāng)前，開(kāi)展綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作試點(diǎn)，一要遵守WTO規(guī)則等國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，積極應(yīng)對(duì)TPP和TTIP的沖擊，提高在國(guó)際化規(guī)則下行動(dòng)的自覺(jué)性，同時(shí)維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全；二要建立綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作機(jī)制，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法來(lái)優(yōu)化配置要素資源，加快形成“行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與”的綜合監(jiān)管體系；三要加強(qiáng)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作機(jī)制的信息平臺(tái)建設(shè)，深化省、市政法機(jī)關(guān)與鄭州航空港區(qū)政法機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管部門的合作，及時(shí)做好相應(yīng)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)研究、會(huì)簽，使行政執(zhí)法與刑事司法有序、無(wú)縫銜接。尤其要在公開(kāi)征詢意見(jiàn)、綜合審批和綜合執(zhí)法、監(jiān)管信息共享、信用管理、國(guó)家安全審查和反壟斷審查、綜合統(tǒng)計(jì)與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警等方面，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法制度的頂層設(shè)計(jì)。
第六，建立健全鄭州航空港區(qū)商事仲裁制度，提高“涉鄭州航空港區(qū)”商事仲裁的專業(yè)水平和國(guó)際化程度。一般而言，在自由貿(mào)易背景下發(fā)生的爭(zhēng)議要以最能體現(xiàn)意思自治的方式即仲裁的方式解決。在航空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生的民商事糾紛可以采取仲裁的方式解決，如上海國(guó)際仲裁中心、上海國(guó)際航空仲裁院已在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立。“十三五”時(shí)期，要切實(shí)解決鄭州航空港區(qū)無(wú)商事仲裁機(jī)構(gòu)的問(wèn)題?？梢栽O(shè)立鄭州航空港區(qū)仲裁院，其方案直報(bào)河南省司法廳，由河南省司法廳報(bào)備國(guó)家司法部后適時(shí)設(shè)立。要適時(shí)頒布“鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則”，具體內(nèi)容可借鑒《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則》（2010年修訂）、《斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院仲裁規(guī)則》等國(guó)際仲裁規(guī)則的先進(jìn)理念和相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合鄭州航空港區(qū)仲裁資源的實(shí)際情況予以確定。鑒于仲裁裁決無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力，在“鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則”出臺(tái)后，可由河南省高級(jí)人民法院指定鄭州市中級(jí)人民法院作為貿(mào)易仲裁案件的司法審查管轄法院，并要求鄭州市中級(jí)人民法院出臺(tái)“關(guān)于對(duì)適用‘鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則’仲裁案件司法審查工作的若干意見(jiàn)”。“十三五”時(shí)期，經(jīng)過(guò)多方持續(xù)努力，力爭(zhēng)建立我國(guó)第一個(gè)航空國(guó)際貿(mào)易商事仲裁中心，最大程度地提高鄭州航空港區(qū)仲裁制度的權(quán)威和影響力。同時(shí)，鄭州航空港區(qū)人民法院和人民檢察院應(yīng)適時(shí)向?qū)ｉT法院、專門檢察院轉(zhuǎn)變。在這方面，可以借鑒深圳市前海合作區(qū)人民法院的做法。
作者簡(jiǎn)介：丁同民，男，河南省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，研究員（鄭州450002）
一、鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀
近年來(lái)，鄭州航空港區(qū)按照“建設(shè)大樞紐、培育大產(chǎn)業(yè)、塑造大都市”的要求，積極進(jìn)行法律政策創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，建立了“兩級(jí)三層”①的管理體制。鄭州市人民政府委托鄭州航空港區(qū)行使行政執(zhí)法權(quán)，建立實(shí)驗(yàn)區(qū)與省直部門直通車制度，在財(cái)稅、口岸建設(shè)及通關(guān)便利化、金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面出臺(tái)了支持鄭州航空港區(qū)發(fā)展的一系列政策。鄭州航空港區(qū)在投資和貿(mào)易便利化等方面，注重“制度創(chuàng)新、先行先試”，也取得了明顯成效。不過(guò)，鄭州航空港區(qū)是一個(gè)新生事物，相關(guān)主體在法律政策創(chuàng)新方面仍存在一些急需解決的問(wèn)題。
第一，鄭州航空港區(qū)法律政策先行先試不夠，缺乏較為完善的法律規(guī)范和政策引導(dǎo)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013―2025年）的批復(fù)》指出，河南省人民政府要按照《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）確定的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局和重點(diǎn)任務(wù)，積極開(kāi)展先行先試，探索體制機(jī)制創(chuàng)新；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在政策制定、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面加大支持力度，指導(dǎo)和幫助解決《規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題。目前，有關(guān)地方和部門在法律政策創(chuàng)新方面頂層設(shè)計(jì)不夠，沒(méi)有大膽地進(jìn)行先行先試。例如，截至目前，國(guó)家、河南省、鄭州市在航空港區(qū)立法方面一直未出臺(tái)有權(quán)威的法律法規(guī)，鄭州航空港區(qū)立法框架未完全建立。再如，作為政府規(guī)章的“鄭州航空港區(qū)管理辦法”一直未出臺(tái)，相關(guān)制度和政策更是滯后。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域法治建設(shè)的角度講，實(shí)驗(yàn)區(qū)是一個(gè)特殊的區(qū)域板塊。根據(jù)國(guó)內(nèi)外區(qū)域板塊發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)區(qū)要想實(shí)現(xiàn)健康快速發(fā)展，就必須有較為完善的區(qū)域法律政策加以規(guī)范和引導(dǎo)。
第二，鄭州航空港區(qū)法律地位不明確，角色定位和職能不清。從理論上講，《規(guī)劃》的宗旨和國(guó)家設(shè)立鄭州航空港區(qū)的最終目的，是要將鄭州航空港區(qū)建成一個(gè)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，也就是建設(shè)一個(gè)全國(guó)航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。但截至目前，國(guó)家相關(guān)立法和部門文件都未對(duì)鄭州航空港區(qū)的性質(zhì)進(jìn)行明確，致使鄭州航空港區(qū)不是一個(gè)完整的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，也不是一個(gè)功能較為完整的“行政區(qū)”。尤其是在土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)利益分配等方面，鄭州航空港區(qū)管委會(huì)只是起到了一定的協(xié)調(diào)、服務(wù)與統(tǒng)籌作用，難以真正進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排和綜合協(xié)調(diào)。由于“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的管理權(quán)限是“切塊”下放的，在實(shí)際運(yùn)作中缺乏整體性和綜合協(xié)調(diào)管理力度，所以在實(shí)際工作中，鄭州航空港區(qū)并不具備相應(yīng)的法律地位和執(zhí)法主體資格，造成該區(qū)管委會(huì)的職能不清，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)社會(huì)事務(wù)管理上的混亂或漏洞。
第三，鄭州航空港區(qū)管理體制不順，缺乏相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。目前，在管理體制上，鄭州航空港區(qū)黨工委和管委會(huì)是河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，但不是一級(jí)獨(dú)立的行政主體。從法理上講，讓鄭州航空港區(qū)管委會(huì)真正成為該區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的具體落實(shí)者和管理者，就必須使其具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。另外，河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)是歸河南省人民政府所有的正廳級(jí)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)的具體事務(wù)運(yùn)營(yíng)和管理。鄭州航空港區(qū)黨工委、管委會(huì)與河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的權(quán)利義務(wù)不明確，就有可能造成管理上的“盲區(qū)”或協(xié)作上的難度。再加上河南省、鄭州市還設(shè)有省級(jí)、市級(jí)的航空港區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，造成在實(shí)際的工作運(yùn)籌中，各管理主體的職責(zé)范圍相交叉。尤其是鄭州航空港區(qū)管委會(huì)作為河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是以一個(gè)“委”的建制出現(xiàn)的，其在鄭州航空港區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等方面缺乏權(quán)威性，工作效率受到一定的影響。譬如，目前鄭州市通過(guò)委托執(zhí)法的方式授予了鄭州航空港區(qū)代管權(quán)，但鄭州航空港區(qū)的各局（辦）沒(méi)有法人資格，鄭州航空港區(qū)管委會(huì)作為法人出庭應(yīng)訴工作非常繁重。鄭州市的“委托行政執(zhí)法”文件還規(guī)定：鄭州航空港區(qū)承擔(dān)“實(shí)質(zhì)責(zé)任”，鄭州市承擔(dān)“形式責(zé)任”，其結(jié)果是鄭州航空港區(qū)管委會(huì)承擔(dān)了全部責(zé)任。從法律歸責(zé)上講，最后的責(zé)任主體難以具體明確。隨著鄭州航空港區(qū)社會(huì)管理事務(wù)的不斷增加，加上實(shí)踐中新情況的不斷出現(xiàn)和各種復(fù)雜因素的疊加，鄭州航空港區(qū)的執(zhí)法效果難以達(dá)到預(yù)期目的。
第四，鄭州航空港區(qū)泛行政化現(xiàn)象逐漸加重，市場(chǎng)化的要素配置機(jī)制尚未完全形成。航空港經(jīng)濟(jì)是吸引航空運(yùn)輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展而形成的一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，鄭州航空港區(qū)作為國(guó)家級(jí)的航空經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，理應(yīng)打造成為“政府職能轉(zhuǎn)變的示范區(qū)、監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的先行區(qū)、要素市場(chǎng)化配置的先行區(qū)”，其工作重點(diǎn)應(yīng)該放在土地開(kāi)發(fā)、招商引資和企業(yè)服務(wù)等方面，為航空運(yùn)輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造特殊的發(fā)展空間，為我國(guó)同類地區(qū)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。截至目前，鄭州航空港區(qū)支撐從審批制到備案制轉(zhuǎn)變的行政能力尚未形成，事中事后的監(jiān)管體系尚未建立，行業(yè)專業(yè)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督十分有限。如土地利用方案與土地行政規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)；金融支持方式單一，缺乏機(jī)制靈活的開(kāi)展離岸金融業(yè)務(wù)的平臺(tái)，以致許多境外成員公司的外匯資金無(wú)法有效管理；融資租賃公司比較缺乏，無(wú)法有效支持飛機(jī)等大型航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著鄭州航空港區(qū)的“擴(kuò)容”，其人口管理、社區(qū)服務(wù)、文化衛(wèi)生、科技教育、食品藥品、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安綜合治理等社會(huì)工作逐漸繁重。許多經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為了與上級(jí)有關(guān)部門對(duì)口、銜接，管委會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)始不斷膨脹，人員越來(lái)越多。目前，鄭州航空港區(qū)在運(yùn)用市場(chǎng)化、中介化的要素機(jī)制和管理手段等方面相對(duì)滯后，依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象比較普遍，“小政府、大服務(wù)”模式未完全建立，致使鄭州航空港區(qū)在行政管理和社會(huì)治理方面付出了大量的精力和財(cái)力，如果不在管理體制上加以引導(dǎo)和規(guī)范，鄭州航空港區(qū)就很有可能逐漸與一級(jí)行政區(qū)相類似。
第五，鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放度不夠，便利化機(jī)制仍需健全。目前，鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等服務(wù)領(lǐng)域仍存在不同程度的準(zhǔn)入壁壘限制和流程不暢通現(xiàn)象，對(duì)外商開(kāi)放的透明度不夠。譬如，對(duì)各類所有制企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入有不同的資質(zhì)要求，在部分領(lǐng)域?qū)γ褓Y與國(guó)資、外資與內(nèi)資的準(zhǔn)入沒(méi)有做到一視同仁。在物流貿(mào)易方面，對(duì)航空貨運(yùn)企業(yè)的外資進(jìn)入存在股比和經(jīng)營(yíng)范圍限制，外資還不能進(jìn)入一些與航空有關(guān)的服務(wù)業(yè)（維修、飛行培訓(xùn)等）領(lǐng)域，機(jī)場(chǎng)地面服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)程度低，導(dǎo)致貨運(yùn)服務(wù)水平不高；在跨境電商保稅貨物的倉(cāng)儲(chǔ)、交易、運(yùn)輸及其增值服務(wù)方面，未做到完全開(kāi)放；在金融方面，對(duì)經(jīng)常項(xiàng)下的人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、境外人民幣借款等賬戶活動(dòng)仍有限制；在外資金融機(jī)構(gòu)和民營(yíng)資本設(shè)立銀行方面，仍存在準(zhǔn)入限制；在融資租賃方面，新型功能性金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍的準(zhǔn)入門檻比較高；在期貨保稅交易方面，作為特殊監(jiān)管區(qū)域的鄭州綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)還沒(méi)有開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)；等等。
二、加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的基本思路
“十三五”時(shí)期，是我國(guó)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)由“起飛到放飛”的關(guān)鍵階段。加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的基本思路，就是緊緊圍繞將鄭州航空港區(qū)打造成為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、體制機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)、法治中國(guó)先導(dǎo)區(qū)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)區(qū)”，探索創(chuàng)新路徑。
第一，圍繞建設(shè)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)”，加強(qiáng)法律政策的先行先試和頂層設(shè)計(jì)。航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法律政策創(chuàng)新要圍繞建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)這一主線進(jìn)行，任何時(shí)候不能有絲毫偏離。因?yàn)榻ㄔO(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球主義和區(qū)域主義角力的戰(zhàn)略選擇，是我國(guó)改革開(kāi)放從東南部沿海向中西部深化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，肩負(fù)著全面深化改革、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的歷史使命。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)必須大力推進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)開(kāi)放，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式和經(jīng)驗(yàn)，在管理、投資、貿(mào)易、金融、土地、財(cái)稅等方面先行先試，探索新形勢(shì)下深化改革擴(kuò)大開(kāi)放的新經(jīng)驗(yàn)。因此，要站在國(guó)家攻堅(jiān)克難的高度，解剖好鄭州航空港區(qū)這只“麻雀”，提高河南為全國(guó)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的“制度貢獻(xiàn)度”。雖然目前國(guó)家沒(méi)有專門的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法規(guī)，但實(shí)際上國(guó)家讓河南在這一方面積極探索，適時(shí)出臺(tái)一些可復(fù)制、可推廣的地方性法律政策，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)行路徑探索。
第二，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，圍繞建設(shè)“復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的良性互動(dòng)。從理論上講，在特定區(qū)域是行政區(qū)還是經(jīng)濟(jì)區(qū)的角色定位問(wèn)題上，一般有三種認(rèn)識(shí)：一是使行政區(qū)劃盡量與經(jīng)濟(jì)區(qū)吻合；二是使經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限與行政區(qū)的界限保持一致；三是正視行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的交叉關(guān)系，通過(guò)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的良性互動(dòng)。一般而言，肩負(fù)特定使命的區(qū)域的發(fā)展要經(jīng)歷三個(gè)大的階段：?jiǎn)我恍徒?jīng)濟(jì)功能區(qū)階段、復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)階段、新公共服務(wù)型政府功能區(qū)階段。實(shí)踐證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，就會(huì)在特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生大量的區(qū)域公共問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是特定區(qū)域同時(shí)作為“行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)”的角色沖突。從目前鄭州航空港區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r與態(tài)勢(shì)來(lái)看，其經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的角色日益交織。在“十三五”時(shí)期，把鄭州航空港區(qū)建設(shè)成為復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄭州航空港區(qū)作為行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的良性互動(dòng)，就成為不二選擇。為此，要進(jìn)一步強(qiáng)化、提升鄭州航空港區(qū)管委會(huì)的發(fā)展規(guī)劃、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等職能和權(quán)力；參照“大部門體制”，成立鄭州航空港區(qū)公共事務(wù)委員會(huì)。在鄭州航空港區(qū)的管委會(huì)和公共事務(wù)委員會(huì)之間通過(guò)委托授權(quán)和相關(guān)責(zé)任契約，由公共事務(wù)委員會(huì)全面負(fù)責(zé)城市管理、教育文化、社會(huì)發(fā)展等公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)組織和居民事務(wù)實(shí)行“自治制”，逐步簡(jiǎn)化鄭州航空港區(qū)的管理層次，為促進(jìn)鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和行政一體化奠定基礎(chǔ)。
第三，破除體制機(jī)制障礙，圍繞建設(shè)“體制機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)”，積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。受思想觀念、傳統(tǒng)體制、發(fā)展階段、法律政策等因素制約，鄭州航空港區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)尚需時(shí)日。鄭州航空港區(qū)發(fā)展肩負(fù)著推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和探索區(qū)域可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)與模式的雙重任務(wù)，尤其要把探索區(qū)域可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)與模式作為第一任務(wù)，這也是國(guó)家設(shè)立鄭州航空港區(qū)的意圖。當(dāng)鄭州航空港區(qū)作為“實(shí)驗(yàn)區(qū)”與“實(shí)驗(yàn)”這一國(guó)家任務(wù)發(fā)生矛盾乃至沖突時(shí)，其發(fā)展就必須服從國(guó)家“實(shí)驗(yàn)”這一首要目的。因此，鄭州航空港區(qū)沒(méi)有理由不堅(jiān)持高水平開(kāi)放和“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，更不能為不進(jìn)行制度、體制、機(jī)制等全方位、多領(lǐng)域創(chuàng)新尋找理由。尤其是對(duì)于一些中央事權(quán)，可以通過(guò)一定的程序，積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，讓中央事權(quán)在鄭州航空港區(qū)落地。
第四，當(dāng)好法治建設(shè)排頭兵，圍繞建設(shè)“法治中國(guó)先導(dǎo)區(qū)”，推進(jìn)區(qū)域法治現(xiàn)代化。航空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為國(guó)家認(rèn)可并加以推進(jìn)的一個(gè)特定區(qū)域，其歷史使命一方面是成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，另一方面是推進(jìn)區(qū)域法治現(xiàn)代化?？梢赃@樣說(shuō)，推進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)法治建設(shè)，是依法治國(guó)方略在航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的具體實(shí)踐和生動(dòng)體現(xiàn)。要把航空經(jīng)濟(jì)區(qū)打造成以航空經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地，建設(shè)全球生產(chǎn)和消費(fèi)供應(yīng)鏈重要節(jié)點(diǎn)，沒(méi)有一個(gè)法治化程度很高的營(yíng)商環(huán)境是不可能的。目前，就鄭州航空港區(qū)而言，一要加強(qiáng)“涉鄭州航空港區(qū)”立法協(xié)調(diào)。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，鄭州航空港區(qū)的立法主體主要包括河南省人大及其常委會(huì)、河南省人民政府、鄭州市人大及其常委會(huì)、鄭州市人民政府等，這些主體要在區(qū)域規(guī)劃、宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)保障、人才流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等方面加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定既符合行政區(qū)利益，也符合經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的要求。二要加強(qiáng)“涉鄭州航空港區(qū)”行政執(zhí)法合作。要加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)內(nèi)的執(zhí)法合作，尤其是加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)與鄭州市有關(guān)執(zhí)法部門、與區(qū)外有關(guān)執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)與合作，如可以通過(guò)制定執(zhí)法合作協(xié)議、章程等，將鄭州航空港區(qū)執(zhí)法活動(dòng)涉及的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、文獻(xiàn)信息、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容制度化、規(guī)范化，最大程度地保障和促進(jìn)協(xié)議各方履約。三要加強(qiáng)“涉鄭州航空港區(qū)”司法資源整合。鄭州航空港區(qū)的司法機(jī)關(guān)之間以及鄭州航空港區(qū)的司法機(jī)關(guān)與鄭州市、河南省的司法機(jī)關(guān)之間要加強(qiáng)司法協(xié)調(diào)、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)司法協(xié)助，放大司法服務(wù)功能。
第五，圍繞建設(shè)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)區(qū)”，提高社會(huì)治理能力和水平?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府不是公共產(chǎn)品的唯一提供者，政府須通過(guò)積極與社會(huì)合作才能實(shí)現(xiàn)“善治”。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變、政府和市場(chǎng)關(guān)系的理性回歸，社會(huì)治理主體多元化。把鄭州航空港區(qū)建成重要的國(guó)際航空物流中心，對(duì)該區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了很高的要求。一般而言，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)不是一級(jí)政府，僅是政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)在發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等社會(huì)力量的作用方面，積極探索社會(huì)治理的新路徑。在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，要通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。尤其在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、資格認(rèn)證審查、質(zhì)量檢測(cè)等方面，應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織的合作與協(xié)商。為此，要優(yōu)化鄭州航空港區(qū)的組織架構(gòu)，大力壓縮經(jīng)濟(jì)管理部門，整合城市建設(shè)與管理部門，綜合設(shè)置社會(huì)管理部門，建立輔助決策的信息系統(tǒng)和智囊系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)和行政一體化、管理體制規(guī)范化和科學(xué)化、公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化、城市建設(shè)管理統(tǒng)籌化和協(xié)調(diào)化，最終形成“小政府、大服務(wù)”的社會(huì)治理體制，為鄭州航空港區(qū)發(fā)展?fàn)I造法治化、國(guó)際化、市場(chǎng)化的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境。
三、加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新的對(duì)策建議
“十三五”時(shí)期，要站在國(guó)家需要和依法治國(guó)的高度，立足于“實(shí)驗(yàn)區(qū)”和“實(shí)驗(yàn)”的定位和實(shí)際，堅(jiān)持以法治思維和法治方法來(lái)研究“實(shí)驗(yàn)區(qū)”和“實(shí)驗(yàn)”的問(wèn)題。鄭州航空港區(qū)法律政策創(chuàng)新既要遵守國(guó)家現(xiàn)行法律政策，又要對(duì)現(xiàn)行法律政策有所突破。尤其要在激活市場(chǎng)主體，優(yōu)化國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化政府服務(wù)功能等方面，處理好地方立法權(quán)限與中央事權(quán)的關(guān)系，把握好政策的靈活性與法的穩(wěn)定性之間的平衡，充分釋放制度創(chuàng)新的潛力，預(yù)留制度創(chuàng)新的空間，為鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律政策支撐。
第一，對(duì)鄭州航空港區(qū)大膽地進(jìn)行“壓力測(cè)試”和“制度實(shí)驗(yàn)”，加快形成一批“可復(fù)制、可推廣”的法律政策。目前，經(jīng)濟(jì)全球主義和區(qū)域主義相互交織，全球貿(mào)易自由化與便利化進(jìn)程大大加快。在此背景下，國(guó)家設(shè)立航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的目的之一，就是進(jìn)行更高水平的實(shí)驗(yàn)和漸次開(kāi)放，以應(yīng)對(duì)全球范圍內(nèi)貿(mào)易自由化的潮流，對(duì)內(nèi)以開(kāi)放倒逼改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步消除影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種弊端和障礙，也就是進(jìn)行“壓力測(cè)試”。為此，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)肩負(fù)著航空港經(jīng)濟(jì)“制度創(chuàng)新”“先行先試”的使命，其目的是形成一批“可復(fù)制、可推廣”的制度，這不僅是我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)困境的措施，也是對(duì)重構(gòu)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的制度貢獻(xiàn)。就鄭州航空港區(qū)而言，有關(guān)部門應(yīng)在地方立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，先制定省政府規(guī)章“鄭州航空港區(qū)管理辦法”，該辦法可作為鄭州航空港區(qū)發(fā)展的過(guò)渡性制度安排。待地方立法條件成熟后，再制定“鄭州航空港區(qū)條例”。該條例應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：總則；分則（包括管理體制、征地拆遷補(bǔ)償、投融資便利化、貿(mào)易便利化、物流便利化、監(jiān)管便利化、涉外訴訟和仲裁、人才政策等）；附則；等等。在此基礎(chǔ)上，加快形成一批在國(guó)家層面“可復(fù)制、可推廣”的制度，既服務(wù)于河南的轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展，又提高河南在服務(wù)國(guó)家大局中的“貢獻(xiàn)度”，切實(shí)把制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家應(yīng)對(duì)貿(mào)易自由化與便利化的趨勢(shì)，加快國(guó)家貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域的擴(kuò)大開(kāi)放和轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。
第二，立足航空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的定位，進(jìn)一步規(guī)范鄭州航空港區(qū)的管理體制。目前，鄭州航空港區(qū)的管理體制涉及河南省委省政府、省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組、鄭州市委市政府、鄭州航空港區(qū)黨工委和管委會(huì)、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等多個(gè)管理主體。筆者認(rèn)為，在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，鄭州航空港區(qū)不會(huì)成為一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)區(qū)或行政區(qū)。鑒于鄭州航空港區(qū)是一個(gè)兼具經(jīng)濟(jì)區(qū)功能與行政區(qū)功能的復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，其管理體制定位要考慮三個(gè)方面：一要站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于打造經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域化的國(guó)際平臺(tái)；二要順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化乃至體制一體化的趨勢(shì)；三要圍繞推進(jìn)商品、要素的自由流動(dòng)和資源的大范圍優(yōu)化配置，進(jìn)行管理體制的大膽設(shè)計(jì)。鄭州航空港區(qū)的管理體制要遵循“先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、逐步完善”的原則，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，既要同河南省人民政府、鄭州市人民政府及其工作部門的管理體制有效對(duì)接，協(xié)調(diào)好縱向政府之間的關(guān)系；又要與綜合保稅區(qū)、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)、鄭州市、中牟縣、新鄭市、尉氏縣等多層次政府體制相協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好橫向政府之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)鄭州航空港區(qū)的“五大定位”②和“建設(shè)大樞紐、培育大產(chǎn)業(yè)、塑造大都市”的目標(biāo)，迫切需要一個(gè)高規(guī)格、強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)。未來(lái)5年，鄭州航空港區(qū)管理體制應(yīng)該成為一個(gè)較為成熟的體制。為此，要逐步整合省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組以及鄭州市、洛陽(yáng)市、開(kāi)封市、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等部門的領(lǐng)導(dǎo)力量，在省級(jí)層面成立高規(guī)格的鄭州航空港區(qū)或中國(guó)（河南）自貿(mào)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄭州航空港區(qū)或中國(guó)（河南）自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作。同時(shí)，抽調(diào)省發(fā)展和改革委員會(huì)以及鄭州市、洛陽(yáng)市、開(kāi)封市、鄭州航空港區(qū)、河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等部門的負(fù)責(zé)同志，作為鄭州航空港區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員，并根據(jù)鄭州航空港區(qū)的工作需要，把領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員劃分為若干工作小組。
第三，逐步淡化鄭州航空港區(qū)的行政色彩，強(qiáng)化其在土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)服務(wù)等方面的功能與服務(wù)。就航空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展需要而言，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)沒(méi)有一定的管理職能是不行的，但又不能把航空經(jīng)濟(jì)區(qū)打造成“職責(zé)全能政府、責(zé)任無(wú)限政府”。因此，航空經(jīng)濟(jì)區(qū)要堅(jiān)持“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，要為所有市場(chǎng)主體提供相同的競(jìng)爭(zhēng)制度環(huán)境，尤其要將資產(chǎn)評(píng)估、鑒定、咨詢、認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測(cè)等職能逐步交由法律、會(huì)計(jì)、信用、認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測(cè)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。如在鄭州航空港區(qū)二級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與管理方面，不一定要按照與鄭州市或省直有關(guān)部門對(duì)口的原則設(shè)立二級(jí)機(jī)構(gòu)，省、市兩級(jí)政府以及河南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等部門可以采取召開(kāi)聯(lián)席會(huì)、簽訂行政契約或網(wǎng)格化的方式為企業(yè)服務(wù)。在建設(shè)行政審批協(xié)同服務(wù)模式和集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體系方面，要對(duì)有關(guān)行政審批建立“一口受理、綜合審批、信息共享、統(tǒng)一發(fā)證”的協(xié)同服務(wù)模式。在質(zhì)量檢測(cè)、食品藥品監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、工商、稅務(wù)等方面，要綜合協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體利益、社會(huì)意愿、公共利益、公共安全之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效監(jiān)管和政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間良性互動(dòng)。同時(shí)，要充分發(fā)揮鄭州航空港區(qū)法律政策研究會(huì)等智庫(kù)的決策咨詢作用，成立由國(guó)際貿(mào)易、金融、法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面專業(yè)人士組成的若干專業(yè)咨詢委員會(huì)，進(jìn)一步提高鄭州航空港區(qū)決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。
第四，圍繞“貨物進(jìn)出自由、貨物存儲(chǔ)自由、貨幣流通自由、貿(mào)易自由、人員進(jìn)出自由”目標(biāo)，加快鄭州航空港區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新步伐。一是加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)宏觀制度層面的創(chuàng)新。對(duì)涉及投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，要在服務(wù)業(yè)開(kāi)放、負(fù)面清單管理模式、對(duì)外投資服務(wù)促進(jìn)體系等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是促進(jìn)投資領(lǐng)域擴(kuò)大開(kāi)放；對(duì)涉及貿(mào)易領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，要在海關(guān)監(jiān)管、稅收政策、金融服務(wù)、物流和船舶管理等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)；對(duì)涉及金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，要在人民幣國(guó)際化、外匯管理、跨境融資自由化、外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)的開(kāi)放；對(duì)涉及監(jiān)督管理的制度創(chuàng)新，要在“一線放開(kāi)”“二線安全高效管住”以及加強(qiáng)協(xié)作監(jiān)管等方面進(jìn)行創(chuàng)新，其目的是完善監(jiān)管方式。二是加強(qiáng)鄭州航空港區(qū)微觀制度層面的創(chuàng)新。要著重在負(fù)面清單管理、備案管理、工商登記管理、金融業(yè)監(jiān)管、航運(yùn)管理、文化市場(chǎng)管理、質(zhì)檢政策、稅收政策等方面進(jìn)行創(chuàng)新。要加快對(duì)負(fù)面清單管理、備案管理以及金融業(yè)監(jiān)管的制度創(chuàng)新步伐，一方面使鄭州航空港區(qū)承擔(dān)起航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，另一方面使鄭州航空港區(qū)的負(fù)面清單管理、備案管理、金融業(yè)監(jiān)管等制度成為可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
第五，推進(jìn)鄭州航空港區(qū)的綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作，加快培育國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。隨著國(guó)際投資和貿(mào)易門檻的降低、金融制度的創(chuàng)新、服務(wù)領(lǐng)域的不斷開(kāi)放，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系勢(shì)必受到較大沖擊。這要求涉及鄭州航空港區(qū)的政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開(kāi)、監(jiān)督處罰職能與檢驗(yàn)職能相對(duì)分開(kāi)，并對(duì)培育鄭州航空港區(qū)的國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境提出了要求。中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)和支持試點(diǎn)單位大膽探索、創(chuàng)新體制，允許試點(diǎn)單位對(duì)涉及政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)規(guī)定有所突破。鄭州航空港區(qū)作為我國(guó)第一個(gè)“航空經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”，在城市管理、文化市場(chǎng)管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理等領(lǐng)域，理應(yīng)爭(zhēng)取開(kāi)展綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作試點(diǎn)，實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。當(dāng)前，開(kāi)展綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作試點(diǎn)，一要遵守WTO規(guī)則等國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，積極應(yīng)對(duì)TPP和TTIP的沖擊，提高在國(guó)際化規(guī)則下行動(dòng)的自覺(jué)性，同時(shí)維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全；二要建立綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作機(jī)制，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法來(lái)優(yōu)化配置要素資源，加快形成“行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與”的綜合監(jiān)管體系；三要加強(qiáng)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作機(jī)制的信息平臺(tái)建設(shè)，深化省、市政法機(jī)關(guān)與鄭州航空港區(qū)政法機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管部門的合作，及時(shí)做好相應(yīng)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)研究、會(huì)簽，使行政執(zhí)法與刑事司法有序、無(wú)縫銜接。尤其要在公開(kāi)征詢意見(jiàn)、綜合審批和綜合執(zhí)法、監(jiān)管信息共享、信用管理、國(guó)家安全審查和反壟斷審查、綜合統(tǒng)計(jì)與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警等方面，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法制度的頂層設(shè)計(jì)。
第六，建立健全鄭州航空港區(qū)商事仲裁制度，提高“涉鄭州航空港區(qū)”商事仲裁的專業(yè)水平和國(guó)際化程度。一般而言，在自由貿(mào)易背景下發(fā)生的爭(zhēng)議要以最能體現(xiàn)意思自治的方式即仲裁的方式解決。在航空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生的民商事糾紛可以采取仲裁的方式解決，如上海國(guó)際仲裁中心、上海國(guó)際航空仲裁院已在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立。“十三五”時(shí)期，要切實(shí)解決鄭州航空港區(qū)無(wú)商事仲裁機(jī)構(gòu)的問(wèn)題?？梢栽O(shè)立鄭州航空港區(qū)仲裁院，其方案直報(bào)河南省司法廳，由河南省司法廳報(bào)備國(guó)家司法部后適時(shí)設(shè)立。要適時(shí)頒布“鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則”，具體內(nèi)容可借鑒《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則》（2010年修訂）、《斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院仲裁規(guī)則》等國(guó)際仲裁規(guī)則的先進(jìn)理念和相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合鄭州航空港區(qū)仲裁資源的實(shí)際情況予以確定。鑒于仲裁裁決無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力，在“鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則”出臺(tái)后，可由河南省高級(jí)人民法院指定鄭州市中級(jí)人民法院作為貿(mào)易仲裁案件的司法審查管轄法院，并要求鄭州市中級(jí)人民法院出臺(tái)“關(guān)于對(duì)適用‘鄭州航空港區(qū)仲裁規(guī)則’仲裁案件司法審查工作的若干意見(jiàn)”。“十三五”時(shí)期，經(jīng)過(guò)多方持續(xù)努力，力爭(zhēng)建立我國(guó)第一個(gè)航空國(guó)際貿(mào)易商事仲裁中心，最大程度地提高鄭州航空港區(qū)仲裁制度的權(quán)威和影響力。同時(shí)，鄭州航空港區(qū)人民法院和人民檢察院應(yīng)適時(shí)向?qū)ｉT法院、專門檢察院轉(zhuǎn)變。在這方面，可以借鑒深圳市前海合作區(qū)人民法院的做法。
作者簡(jiǎn)介：丁同民，男，河南省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，研究員（鄭州450002）
