實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展
編者按：近期閉幕的黨的十七屆五中全會主題重大、內(nèi)容豐富。全會審議并一致通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，站在新的歷史起點上，明確提出了未來5年符合我國國情、順應(yīng)時代要求、凝聚人民意志的發(fā)展目標(biāo)、指導(dǎo)方針和總體部署，是繼續(xù)推進(jìn)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的行動綱領(lǐng)。連日來，我院按照中央和省委的要求，組織全院干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會十七屆五中全會精神，并組織科研人員結(jié)合河南實際特別是結(jié)合推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，開展十七屆五中全會精神以及“十二五”規(guī)劃建議的學(xué)習(xí)研究工作，目前已完成了一批初步成果，現(xiàn)予編發(fā)。
黨的十七屆五中全會將實施主體功能區(qū)上升到戰(zhàn)略高度，這是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體安排。建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，必須積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這樣才能使中原經(jīng)濟(jì)區(qū)走好不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展路子，實現(xiàn)河南經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化的全面進(jìn)步。
一、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展意義重大
多年來，黨中央對推進(jìn)形成主體功能區(qū)高度重視。早在中央“十一五”規(guī)劃《建議》和《綱要》中，就提出了明確要求。黨的十七大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。胡錦濤總書記多次明確指出，要做好推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，溫家寶總理也作出重要指示。十七屆五中全會又把實施主體功能區(qū)上升到國家戰(zhàn)略高度。我們要充分認(rèn)識實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的重大意義。
首先，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)形成各具特色、功能互補(bǔ)的區(qū)域格局。建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，不僅要做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，而且要提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。由于過去區(qū)域主體功能不明確，導(dǎo)致了區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，造成了資源配置的效率損失。實施主體功能定位戰(zhàn)略，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，有利于按照區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的原則，明確各區(qū)域的主體功能和發(fā)展方向，將引導(dǎo)不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，有利于各地在資源稟賦基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)特色，形成區(qū)域分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動、共同發(fā)展的局面。
其次，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于保護(hù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。資源環(huán)境問題是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的突出矛盾之一。推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)形成綠色的生產(chǎn)和消費方式，引導(dǎo)人口在空間上有序轉(zhuǎn)移，使各地常住人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)，消除勞動力大規(guī)?？绲貐^(qū)流動帶來的不利影響，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。
第三，實施主體功能戰(zhàn)略，為加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供了難得的好機(jī)遇。國家將重點開發(fā)區(qū)域，定位于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)從總體上屬于國家的重點開發(fā)區(qū)域，這表明建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)是與國家宏觀布局相一致的，將得到國家的大力支持。而且，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)域間的合作更趨活躍，也將帶動中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
二、按照主體功能定位劃分中原經(jīng)濟(jì)區(qū)不同的主體功能區(qū)
在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要任務(wù)，是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，確定主體功能定位，合理劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域，明確各地開發(fā)方向，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，形成可持續(xù)發(fā)展的國土開發(fā)格局。
1、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。中原城市群中的大城市城區(qū)，以及鄭洛工業(yè)走廊、太行山前工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶等，可在一定程度上列為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。在這一區(qū)域，要強(qiáng)化規(guī)劃約束力，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)，重視和解決城鎮(zhèn)化中存在的交通擁擠、環(huán)境惡化等問題，改變以往依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的模式，把提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益放在首位，著力提升產(chǎn)業(yè)分工層次和市場競爭力，繼續(xù)成為帶動中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展和參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。要重點升級鄭汴洛產(chǎn)業(yè)帶，努力把這一核心增長軸，發(fā)展為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的加速器和中原崛起的脊梁，在河南率先全面建成小康社會，在中原地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。
2、重點開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。如安陽、鶴壁、濮陽、三門峽、商丘、周口、信陽、南陽等地，都可以列為重點開發(fā)區(qū)域。當(dāng)然，鄭州和中原的大城市在很大程度上也應(yīng)列為重點開發(fā)區(qū)域。在重點開發(fā)區(qū)域，要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展和人口集聚的重要載體。要積極培育沿京廣交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿隴海交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿焦枝交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿大廣交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿西寧交通線經(jīng)濟(jì)帶，努力把這五條經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展成為開放程度較高、三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境良好、經(jīng)濟(jì)運行高效、城鎮(zhèn)布局科學(xué)的經(jīng)濟(jì)帶。
3、限制開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。如，黃河生態(tài)功能區(qū)、淮河生態(tài)功能區(qū)、太行山生態(tài)功能區(qū)、伏牛山生態(tài)功能區(qū)、大別山生態(tài)功能區(qū)、南水北調(diào)中線工程水源保護(hù)區(qū)等。對于這些地區(qū)，要堅持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜積極發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展強(qiáng)度，積極植樹造林、保持水土，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和國家的重要生態(tài)功能區(qū)，有力發(fā)揮資源優(yōu)勢和生態(tài)安全屏障作用。
4苯止開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。在禁止開發(fā)區(qū)域，要實行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合國家規(guī)定的開發(fā)活動。在這些區(qū)域，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)以生態(tài)建設(shè)為主體，要積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，實現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)的生態(tài)化和旅游業(yè)的生態(tài)化，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的共生共榮。由于這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境要求高，就不要鼓勵“愚公移山”，而要積極引導(dǎo)“愚公搬遷”。
三、關(guān)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的幾點建議
推進(jìn)形成主體功能區(qū)，必須根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位，提出不同的發(fā)展要求，實施有針對性的區(qū)域政策、績效評價和政績考核，從而促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。
1、按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)“四大區(qū)”建設(shè)
這里協(xié)調(diào)推進(jìn)的“四大區(qū)”建設(shè)，是指產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、糧食核心區(qū)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)、文化開發(fā)區(qū)建設(shè)。協(xié)調(diào)推進(jìn)四大“區(qū)”建設(shè)，必須樹立和運用區(qū)域主體功能定位的科學(xué)理念，積極實行宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜三產(chǎn)則三產(chǎn)、宜生態(tài)則生態(tài)的發(fā)展方針。有些地區(qū)主要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，有些地區(qū)則主要承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能；有些地區(qū)主要承擔(dān)發(fā)展農(nóng)業(yè)的功能，而有些地區(qū)則以發(fā)展工業(yè)為主導(dǎo)，有些地區(qū)則以保護(hù)和開發(fā)文化資源為根本。如，河南西南部和南部的一些山區(qū)，不適宜大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)，不適宜大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，這些地區(qū)發(fā)展的含義主要不是做大經(jīng)濟(jì)總量，而是保護(hù)好生態(tài)環(huán)境；東部的黃淮海平原有著農(nóng)業(yè)發(fā)展的天然條件，就不要過于鼓勵工業(yè)發(fā)展。而區(qū)位較好又交通便捷的地區(qū)，作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)，應(yīng)率先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要堅決告別“遍地開花”辦企業(yè)的老路，抓好產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)集群化規(guī)?；瑑?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這樣，才能實現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
2、依據(jù)主體功能定位完善績效和政績考核
不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力不同，集聚經(jīng)濟(jì)和人口的能力不同，發(fā)展的內(nèi)涵和要求就應(yīng)該不同，對不同主體功能區(qū)的評價內(nèi)容和重點也應(yīng)該不同。應(yīng)允許限制開發(fā)和禁止開發(fā)功能區(qū)，因地制宜制定發(fā)展目標(biāo)，適當(dāng)放慢增長速度、甚至可以保持零增長，以犧牲局部利益、保護(hù)全局利益，犧牲眼前利益、著眼長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。為此，對四類不同的主體功能區(qū)，應(yīng)施以不同的績效評價和政績考核標(biāo)準(zhǔn)：對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)效益、自主創(chuàng)新等的評價；對重點開發(fā)區(qū)域，要突出綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效，突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核；對限制開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源和文化資源保護(hù)。這種考核體系體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，是對GDP或者數(shù)字出政績出干部的傳統(tǒng)干部任用方式的突破，也是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。
3、實施主體功能區(qū)分類的管理與發(fā)展政策
為形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，必須根據(jù)不同的主體功能定位，實施分類的區(qū)域管理與發(fā)展政策。在財政政策上，要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)，保證當(dāng)?shù)厝罕娚钇椒€(wěn)、收入有所增長。在投資政策上，要重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在產(chǎn)業(yè)政策上，要引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)；引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。在土地政策上，要對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點開發(fā)區(qū)建設(shè)用地供給，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。在人口管理政策上，要鼓勵在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口安家落戶，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿有序向外轉(zhuǎn)移。
課題組組長:張 銳 林憲齋
副 組 長:喻新安
執(zhí) 筆:吳海峰 鄭 鑫
（B）
黨的十七屆五中全會將實施主體功能區(qū)上升到戰(zhàn)略高度，這是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體安排。建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，必須積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這樣才能使中原經(jīng)濟(jì)區(qū)走好不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展路子，實現(xiàn)河南經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化的全面進(jìn)步。
一、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展意義重大
多年來，黨中央對推進(jìn)形成主體功能區(qū)高度重視。早在中央“十一五”規(guī)劃《建議》和《綱要》中，就提出了明確要求。黨的十七大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。胡錦濤總書記多次明確指出，要做好推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，溫家寶總理也作出重要指示。十七屆五中全會又把實施主體功能區(qū)上升到國家戰(zhàn)略高度。我們要充分認(rèn)識實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的重大意義。
首先，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)形成各具特色、功能互補(bǔ)的區(qū)域格局。建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，不僅要做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，而且要提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。由于過去區(qū)域主體功能不明確，導(dǎo)致了區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，造成了資源配置的效率損失。實施主體功能定位戰(zhàn)略，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，有利于按照區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的原則，明確各區(qū)域的主體功能和發(fā)展方向，將引導(dǎo)不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，有利于各地在資源稟賦基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)特色，形成區(qū)域分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動、共同發(fā)展的局面。
其次，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于保護(hù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。資源環(huán)境問題是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的突出矛盾之一。推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)形成綠色的生產(chǎn)和消費方式，引導(dǎo)人口在空間上有序轉(zhuǎn)移，使各地常住人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)，消除勞動力大規(guī)?？绲貐^(qū)流動帶來的不利影響，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。
第三，實施主體功能戰(zhàn)略，為加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供了難得的好機(jī)遇。國家將重點開發(fā)區(qū)域，定位于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)從總體上屬于國家的重點開發(fā)區(qū)域，這表明建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)是與國家宏觀布局相一致的，將得到國家的大力支持。而且，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)域間的合作更趨活躍，也將帶動中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
二、按照主體功能定位劃分中原經(jīng)濟(jì)區(qū)不同的主體功能區(qū)
在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要任務(wù)，是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，確定主體功能定位，合理劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域，明確各地開發(fā)方向，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，形成可持續(xù)發(fā)展的國土開發(fā)格局。
1、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。中原城市群中的大城市城區(qū)，以及鄭洛工業(yè)走廊、太行山前工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶等，可在一定程度上列為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。在這一區(qū)域，要強(qiáng)化規(guī)劃約束力，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)，重視和解決城鎮(zhèn)化中存在的交通擁擠、環(huán)境惡化等問題，改變以往依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的模式，把提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益放在首位，著力提升產(chǎn)業(yè)分工層次和市場競爭力，繼續(xù)成為帶動中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展和參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。要重點升級鄭汴洛產(chǎn)業(yè)帶，努力把這一核心增長軸，發(fā)展為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的加速器和中原崛起的脊梁，在河南率先全面建成小康社會，在中原地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。
2、重點開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。如安陽、鶴壁、濮陽、三門峽、商丘、周口、信陽、南陽等地，都可以列為重點開發(fā)區(qū)域。當(dāng)然，鄭州和中原的大城市在很大程度上也應(yīng)列為重點開發(fā)區(qū)域。在重點開發(fā)區(qū)域，要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展和人口集聚的重要載體。要積極培育沿京廣交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿隴海交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿焦枝交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿大廣交通線經(jīng)濟(jì)帶、沿西寧交通線經(jīng)濟(jì)帶，努力把這五條經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展成為開放程度較高、三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境良好、經(jīng)濟(jì)運行高效、城鎮(zhèn)布局科學(xué)的經(jīng)濟(jì)帶。
3、限制開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。如，黃河生態(tài)功能區(qū)、淮河生態(tài)功能區(qū)、太行山生態(tài)功能區(qū)、伏牛山生態(tài)功能區(qū)、大別山生態(tài)功能區(qū)、南水北調(diào)中線工程水源保護(hù)區(qū)等。對于這些地區(qū)，要堅持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜積極發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展強(qiáng)度，積極植樹造林、保持水土，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和國家的重要生態(tài)功能區(qū)，有力發(fā)揮資源優(yōu)勢和生態(tài)安全屏障作用。
4苯止開發(fā)區(qū)域及其發(fā)展方向
禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。在禁止開發(fā)區(qū)域，要實行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合國家規(guī)定的開發(fā)活動。在這些區(qū)域，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)以生態(tài)建設(shè)為主體，要積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，實現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)的生態(tài)化和旅游業(yè)的生態(tài)化，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的共生共榮。由于這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境要求高，就不要鼓勵“愚公移山”，而要積極引導(dǎo)“愚公搬遷”。
三、關(guān)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的幾點建議
推進(jìn)形成主體功能區(qū)，必須根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位，提出不同的發(fā)展要求，實施有針對性的區(qū)域政策、績效評價和政績考核，從而促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。
1、按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)“四大區(qū)”建設(shè)
這里協(xié)調(diào)推進(jìn)的“四大區(qū)”建設(shè)，是指產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、糧食核心區(qū)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)、文化開發(fā)區(qū)建設(shè)。協(xié)調(diào)推進(jìn)四大“區(qū)”建設(shè)，必須樹立和運用區(qū)域主體功能定位的科學(xué)理念，積極實行宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜三產(chǎn)則三產(chǎn)、宜生態(tài)則生態(tài)的發(fā)展方針。有些地區(qū)主要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，有些地區(qū)則主要承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能；有些地區(qū)主要承擔(dān)發(fā)展農(nóng)業(yè)的功能，而有些地區(qū)則以發(fā)展工業(yè)為主導(dǎo)，有些地區(qū)則以保護(hù)和開發(fā)文化資源為根本。如，河南西南部和南部的一些山區(qū)，不適宜大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)，不適宜大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，這些地區(qū)發(fā)展的含義主要不是做大經(jīng)濟(jì)總量，而是保護(hù)好生態(tài)環(huán)境；東部的黃淮海平原有著農(nóng)業(yè)發(fā)展的天然條件，就不要過于鼓勵工業(yè)發(fā)展。而區(qū)位較好又交通便捷的地區(qū)，作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)，應(yīng)率先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要堅決告別“遍地開花”辦企業(yè)的老路，抓好產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)集群化規(guī)?；瑑?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這樣，才能實現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
2、依據(jù)主體功能定位完善績效和政績考核
不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力不同，集聚經(jīng)濟(jì)和人口的能力不同，發(fā)展的內(nèi)涵和要求就應(yīng)該不同，對不同主體功能區(qū)的評價內(nèi)容和重點也應(yīng)該不同。應(yīng)允許限制開發(fā)和禁止開發(fā)功能區(qū)，因地制宜制定發(fā)展目標(biāo)，適當(dāng)放慢增長速度、甚至可以保持零增長，以犧牲局部利益、保護(hù)全局利益，犧牲眼前利益、著眼長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。為此，對四類不同的主體功能區(qū)，應(yīng)施以不同的績效評價和政績考核標(biāo)準(zhǔn)：對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)效益、自主創(chuàng)新等的評價；對重點開發(fā)區(qū)域，要突出綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效，突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核；對限制開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源和文化資源保護(hù)。這種考核體系體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，是對GDP或者數(shù)字出政績出干部的傳統(tǒng)干部任用方式的突破，也是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。
3、實施主體功能區(qū)分類的管理與發(fā)展政策
為形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，必須根據(jù)不同的主體功能定位，實施分類的區(qū)域管理與發(fā)展政策。在財政政策上，要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)，保證當(dāng)?shù)厝罕娚钇椒€(wěn)、收入有所增長。在投資政策上，要重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在產(chǎn)業(yè)政策上，要引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)；引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。在土地政策上，要對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點開發(fā)區(qū)建設(shè)用地供給，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。在人口管理政策上，要鼓勵在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口安家落戶，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿有序向外轉(zhuǎn)移。
課題組組長:張 銳 林憲齋
副 組 長:喻新安
執(zhí) 筆:吳海峰 鄭 鑫
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