新中國的權力制約和監(jiān)督：歷史嬗變與經驗啟示
加強對權力的制約和監(jiān)督，是反對腐敗的治本之策。新中國成立60多年來，中國共產黨一直重視對權力的制約和監(jiān)督，并在不同歷史時期進行了艱辛的實踐和探索。隨著歷史的不斷變遷，特別是隨著改革開放30多年來探索與實踐的不斷深化，權力制約和監(jiān)督的內涵、方式和機制等也發(fā)生了重大變化。這些重大變化不僅推動反腐倡廉建設不斷得到加強、取得明顯成效，同時也積累了諸多彌足珍貴的歷史經驗。
一、權力制約和監(jiān)督的歷史進程
新中國成立60多年來，中國共產黨制約和監(jiān)督權力的實踐與探索，大體上經歷了以下幾個歷史階段。
(一)以黨內整風運動形式為主的階段(1950～1956)
新中國成立初期，剛剛在全國執(zhí)政的中國共產黨相當地謹慎，對黨內腐敗現象保持著高度的警惕。因為此前毛澤東在黨的七屆二中全會上敲響的警鐘仍在回響：“可能有這樣一些共產黨人,他們是不曾被拿槍的敵人征服過的,他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊,他們在糖彈面前要打敗仗。我們必須預防這種情況?！薄?】為預防這種情況的發(fā)生，在整個社會主義過渡時期，黨始終重視并積極探索對權力的制約和監(jiān)督。
這一時期，黨的制約和監(jiān)督有一個顯著特點，即：主要針對領導干部而不是針對權力的。從1950年的大規(guī)模整風運動到1951年至1954年的整黨運動，當時制定的方針和采取的措施，都是針對領導干部個人或其群體的。譬如，1950年5月中央發(fā)出《關于在全黨全軍開展整風運動的指示》，強調這次整風運動要有領導、有組織、有準備地進行整黨整干工作，嚴格地整頓全黨作風，首先是整頓干部作風。再如，中央在1952年2月發(fā)出的指示中，要求縣委書記、縣長及相當職務以上的領導干部，在“三反”運動中均須在一定會議上做一次公開的、深刻的自我檢討，并虛心接受群眾的批評，誰也不能例外。同時還明確作出規(guī)定：今后每年年終，各級負責干部都應在工作人員中進行公開的自我檢討，接受群眾批評，做出年終思想和工作總結，使之成為了解和熟悉干部的一種經常的制度。很顯然，當時黨的確是把領導干部作為制約和監(jiān)督的重點對象。
此一時期黨的制約和監(jiān)督的另一個顯著特點，亦即主要采取整黨整風運動的形式、嚴格限定在黨內進行。為了加強對領導干部的制約和監(jiān)督，克服在一些領導干部中滋長的居功自傲情緒和官僚主義作風，防止貪污腐化等現象的發(fā)生，黨在執(zhí)政后的幾年時間內先后開展了兩次整黨整風運動，即：1950年的大規(guī)模整風運動和1951年至1954年的整黨運動。盡管1951年在全國范圍內開展了群眾性的“三反”運動，但從實際情況看，當時制約和監(jiān)督領導干部，主要采取整黨整風運動的形式，輔之以群眾運動，并將這兩種在不同范圍內開展的運動嚴格區(qū)分開來。雖然在此過程中也出現了某些偏差，但由于指導方針總體上是正確的，因此這一時期的整黨整風運動還是比較成功的，純潔了黨的組織，促進了干部作風轉變，強化了對領導干部的制約和監(jiān)督，為黨在過渡時期總路線的貫徹執(zhí)行提供了有力保證。
此一時期黨的制約和監(jiān)督還有一個顯著特點，即主要以懲戒腐敗分子來強化制約和監(jiān)督。新中國成立初，黨重視思想道德在拒腐防變中的作用，但更加重視對腐敗分子的懲戒，試圖以此對一些意志不堅定的領導干部形成震懾和警示，使他們產生某種“不敢為”的恐懼心理，并以這種精神強制的辦法對領導干部施以制約和監(jiān)督。1951年至1954年的整黨運動采用審查處理的辦法，將一大批不合格黨員和貪腐分子清除出黨。“三反”運動時，更是將這次運動與鎮(zhèn)壓反革命相提并論，強調要對罪行嚴重的貪腐分子施以撤職、懲辦、判處徒刑、勞動改造，直至槍斃一批最嚴重的貪污犯才能解決問題，并在全國發(fā)動了“打老虎”運動。劉青山、張子善等高級干部因貪污腐化被處以極刑，舉世震驚，在全黨全國產生了極大的震懾和警示作用。
(二)以暴風驟雨式的群眾運動為主的階段(1956～1977)
以黨的“八大”召開為標志，中國進入全面建設社會主義時期。這一時期，黨在制約和監(jiān)督領導干部方面作了新的探索，并在加強黨內監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和輿論監(jiān)督等方面形成了諸多正確認識。特別值得一提的是，此時黨在實踐和探索中已觸及到了制約和監(jiān)督問題的實質，強調“必須加強全國人民代表大會和它的常務委員會對中央一級政府機關的監(jiān)督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監(jiān)督”【2】“國家領導人員的權力應該有一定的限制，什么事情他有多大的權力，什么事情不準他做，應該有一種限制。”【3】這表明，黨已經開始把制約和監(jiān)督的注意力和著力點從作為權力主體的領導干部轉移到權力本身上來。
但是后來，隨著“左”的錯誤指導方針逐漸占據主導地位，制約和監(jiān)督的實踐與探索日漸偏離黨的“八大”確立的正確路線，使得此前形成的許多正確意見未能在后來的實踐中堅持下去。
1957年下半年開始的反右派斗爭，使黨的制約和監(jiān)督實踐開始發(fā)生一些重大改變。這主要表現在以下兩個方面。
一是改變了以往主要依靠黨內力量解決干部作風和貪污腐化問題的做法，轉而試圖借助于黨外力量解決黨內存在的問題。加強群眾監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督，借助于黨外力量來解決黨內干部作風和貪污腐化問題，應當說是必要的和可行的。但是群眾監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督必須在共產黨的領導下有序地進行，絕對不能搞所謂的“大民主”，否則就會陷入無序狀態(tài)，導致失控局面，產生嚴重后果。1957年以“大鳴大放”形式開展開門整風，就導致了這樣的無序狀態(tài)和嚴重后果。到了“文革”期間，這種無序狀態(tài)發(fā)展到了極端，“踢開黨委鬧革命”盛行一時，后果更加嚴重。
二是改變了既定的“和風細雨”政策，代之以暴風驟雨式的群眾運動。按照黨的初衷，1957年的整風運動是以正確處理人民內部矛盾為主題的。為了正確地開展這次整風運動，中共中央制定了“和風細雨”的政策。當時在毛澤東看來，解決人民內部矛盾應當采用和風細雨的辦法，即批評和自我批評的辦法，而不能采用“大民主”的辦法。后來，隨著反右斗爭的擴大化和對階級斗爭形勢的誤判，毛澤東對問題的看法發(fā)生了變化。他認為，以“大鳴、大放、大辯論、大字報”為主要形式的大民主，可以用來反對官僚主義分子。從此，黨的“和風細雨”政策被根本改變了，取而代之的是暴風驟雨式的群眾運動。
(三)從制約和監(jiān)督領導干部向制約和監(jiān)督權力過渡的階段(1978～2002)
黨的十一屆三中全會，在實現建國以來黨的歷史的偉大轉折的同時，實現了黨的制約和監(jiān)督工作的歷史性轉變。
改革開放初期，黨對權力運行實施的制約和監(jiān)督，主要還是延續(xù)了以往對領導干部實施的制約和監(jiān)督上，其主要形式仍是先前的整黨運動。但是，此時已經糾正了過去“大民主”的錯誤做法，重新回到了主要依靠黨內力量解決黨內問題的正確軌道。黨的十二屆二中全會通過的《關于整黨的決定》明確規(guī)定：“整黨中的一切問題，都必須由有關黨組織討論解決，不能重復過去'群眾整黨’，由非黨群眾決定黨內問題的錯誤做法?！薄?】
經過這次整黨，黨開始摒棄通過政治運動整頓黨內作風、實施對領導干部的制約和監(jiān)督的做法，在高度重視思想教育的同時，突出強調制度建設，從而實現了從主要靠運動制約監(jiān)督到主要以制度制約監(jiān)督的重大轉變。從二十世紀九十年代起，黨把對領導干部的制約和監(jiān)督擺上重要位置，突出強調干部監(jiān)督機制建設。
在實現上述轉變的基礎上，黨在新的歷史條件下繼續(xù)進行新的探索，開始把制約和監(jiān)督的著力點轉移到權力運行上，突出強調要以規(guī)范權力運行為重點，切實加強對領導班子和領導干部的制約和監(jiān)督。
黨的十五大報告在深刻揭示黨和國家權力人民性、領導干部公仆性的基礎上，在改革開放新時期第一次鮮明地提出了對權力實施制約的問題，要求通過“深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權力的制約機制?！?【5】
進入新世紀，黨進一步深化對權力運行規(guī)律的認識，第一次把對權力的制約同對權力的監(jiān)督并列地提了出來，強調“要通過加強黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督，建立健全依法行使權力的制約機制和監(jiān)督機制。關鍵要加強對領導干部的監(jiān)督，保證他們正確運用手中的權力?！薄?】這一重要表述，在著力強調對領導干部監(jiān)督的同時，進一步凸顯了對權力的制約和監(jiān)督。
黨的“十六大”不僅更加深刻地闡明了加強對權力的制約和監(jiān)督的極端重要性，而且還進一步指明了制約和監(jiān)督權力的目的、路徑、環(huán)節(jié)和重點，強調要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。
(四)全面加強對權力的制約和監(jiān)督的階段(2002至今)
黨的十六大以來，面對世情、國情、黨情的深刻變化，以胡錦濤同志為總書記的黨中央從保持黨同人民群眾血肉聯系、提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進性的戰(zhàn)略高度，突出強調對權力的制約和監(jiān)督，并以制約和監(jiān)督權力為核心，全面推進反腐倡廉制度體系建設，在新的探索實踐中不斷邁出新步伐。
這一時期是權力制約和監(jiān)督得到全面加強的新階段。其主要標志有三：
一是形成了制約和監(jiān)督權力的一套新理論。進入新時期新階段，黨進一步深化對反腐倡廉建設規(guī)律的認識，在加強對權力的制約和監(jiān)督方面作出了一系列新概括、新論斷，形成了一套制約和監(jiān)督實踐的新理論。這套新理論內涵豐富，貫穿了許多新思想、新觀點、新理念。主要包括：關于權力不受制約和監(jiān)督必然導致濫用和腐敗的論述；關于加強反腐倡廉建設必須以完善懲治和預防腐敗體系為重點強化權力制約和監(jiān)督的論述；關于拓展從源頭上防治腐敗工作領域，努力形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監(jiān)控機制的論述；關于確保權力正確行使必須讓權力在陽光下運行的論述；關于堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的論述；關于加強對領導干部行使權力的全方位、全過程監(jiān)督，加強對腐敗多發(fā)易發(fā)部位和領域的監(jiān)督，確保權力正確行使的論述；關于反腐倡廉制度體系建設要以制約和監(jiān)督權力為核心的論述，等等。這一理論成果不僅更加鮮明地把權力作為制約和監(jiān)督的客體，并且深刻地闡明了制約和監(jiān)督權力的意義與作用、原則與路徑、重點與關鍵等基本問題，具有很強的針對性和指導性。
二是形成了制約和監(jiān)督權力的一套新思路。在新的探索實踐中，黨形成了制約和監(jiān)督權力的一套新思路：堅持教育、監(jiān)督、制度并重的方針，把監(jiān)督制約與思想教育有機地結合起來，把相關機制建設寓于制度創(chuàng)新之中；綜合運用各種制約和監(jiān)督手段，把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力結合起來；有效整合制約和監(jiān)督權力的各方面力量，把黨內監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、政協民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結合起來，努力增強監(jiān)督的合力與實效；重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督；抓住正確行使權力這個關鍵，建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制；堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，等等。這套新思路統籌權力制約和監(jiān)督的各個方面，重點突出，可操作性很強。
三是形成了制約和監(jiān)督權力的一套新機制。十六大以來，黨把制度建設擺在突出位置，堅持以制約和監(jiān)督權力為核心，不斷加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設和以憲法為核心的法律制度體系建設，建立健全拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監(jiān)控機制。這些年來，先后頒布實施了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》等黨內和國家層面的重要法規(guī)，以及《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等配套的制度規(guī)定。經過努力，一套制約和監(jiān)督權力的新制度和新機制已經建立起來，并在預防腐敗和治理的實踐中發(fā)揮出日益顯著的作用。
二、權力制約和監(jiān)督的歷史嬗變
從十一屆三中全會開始，黨制約和監(jiān)督權力的探索和實踐進入了一個重要轉型期。隨著自身所處歷史方位的深刻變化，黨對權力的制約和監(jiān)督在理念、方式和模式等方面均發(fā)生了重大的歷史性轉變。
(一)從以領導干部為對象到以權力為核心的轉變
如前所述，新中國成立初期，黨的制約和監(jiān)督主要是針對領導干部而不是針對權力運行的。從1950年的整風運動，到1951年至1954年的整黨運動，當時制定的方針和采取的措施都是針對領導干部個人或其群體的，幾乎沒有直接針對權力運行的?？疾爝@種做法的來源，應當說是從民主革命時期的做法因襲而來的。
民主革命時期，黨還未在全國執(zhí)政。但是不在全國執(zhí)政并不意味著黨及其領導干部沒有被權力腐蝕的危險，并不意味著黨及其領導干部不面臨執(zhí)政的考驗。
獨特的時代背景和基本國情，使中國共產黨領導的革命具有了不同于俄國革命的歷史特點，走上了一條以農村包圍城市、最后奪取城市的革命道路，從而使黨經歷了從在局部區(qū)域執(zhí)政到在全國范圍內執(zhí)政這樣一個歷史進程。
就全國范圍而言，民主革命時期的中國共產黨和其他民主黨派一樣都是在野黨。但是就局部區(qū)域來說，共產黨又與其他民主黨派不同，她不是一般意義上的在野黨，而是在一定區(qū)域內(土地革命戰(zhàn)爭時期的蘇區(qū)、抗日戰(zhàn)爭時期的邊區(qū)、人民解放戰(zhàn)爭時期的解放區(qū))建立有獨立政權的黨。因此，從某種意義上說，民主革命時期的中國共產黨既是在野黨又是執(zhí)政黨。說她是在野黨，是指她未在全國范圍內執(zhí)政；說她是執(zhí)政黨，是指她在局部區(qū)域內掌握了政權。
歷史經驗表明，權力具有很強的誘惑性和腐蝕性。只要掌握有權力，就存在腐敗的可能。權力如果失去制約和監(jiān)督，就必然導致腐敗。在局部區(qū)域執(zhí)政情況下，盡管可供支配和行使的權力不如在全國執(zhí)政條件下的范圍那么廣、力度那么大，但是畢竟掌握有一定的權力。所以，即便是在局部區(qū)域執(zhí)政的情況下，同樣存在著被權力腐蝕的危險，同樣面臨著如何制約和監(jiān)督權力這一歷史性課題。
為了防止權力腐敗，防止因此而導致來之不易的局部執(zhí)政權的喪失，黨在局部區(qū)域執(zhí)政伊始就高度重視對權力的制約和監(jiān)督，并在十分艱難困苦的歷史條件下對此進行了探索，取得了明顯的成效和寶貴的實踐經驗。
應當說，民主革命時期的這種實踐和探索，是黨在制約和監(jiān)督權力方面的實踐和探索的先聲。說其是先聲，主要是指它是黨制約和監(jiān)督權力整個實踐與探索的初始階段，因而具有一定的歷史局限性，還存在著需要改進和完善的地方。其中很重要的一個歷史局限性，就是把制約和監(jiān)督的主要注意力放在了領導干部身上，而不是把權力作為制約和監(jiān)督的重點和著力點。
大量事實反復證明，預防和治理腐敗，核心在加強對權力的制約和監(jiān)督。腐敗在本質上是權力的腐敗。權力腐敗是最大的腐敗。加強對領導干部的制約和監(jiān)督對預防和治理腐敗固然重要,但制約和監(jiān)督權力運行更帶有根本性。領導干部只是權力運作行為的主體,是權力的人格化,而并非權力本身。只有切實加強對權力的制約和監(jiān)督，才能有效地防止權力變異和被濫用。
認識的辯證法表明，真理的認識不會是一次完成的。由于民主革命時期的制約和監(jiān)督實踐與探索，是在局部區(qū)域執(zhí)政的歷史條件下進行的，尚處于這一實踐與探索的初始階段，因而對其客觀規(guī)律需要一個逐步認識的過程。在這種情況下，人們通常把行使權力的領導干部作為制約和監(jiān)督的客體與對象，而在一定程度上忽略了對權力本身的制約和監(jiān)督。對制約和監(jiān)督的客體與對象界定不準或者錯位,勢必在一定程度上影響制約和監(jiān)督的實際效果。
新中國成立初期，盡管黨已由在局部區(qū)域執(zhí)政的黨轉變?yōu)樵谌珖鴪?zhí)政的黨，但是因其對制約和監(jiān)督的規(guī)律性認識仍停留在革命戰(zhàn)爭年代，因此以領導干部為制約和監(jiān)督重點的做法得到繼續(xù)沿用，并對黨執(zhí)政以后相當長一個歷史時期內的制約監(jiān)督權力運行實踐和探索產生了深刻的影響。
黨的“八大”及此后的一個時期內，黨在實踐和探索中曾明確提出要對國家工作人員手中的權力加以限制的思想主張。這一思想主張的提出，使黨在思想認識上幾近跳出了民主革命時期的窠臼，適應黨的歷史方位發(fā)生的新轉變，把制約和監(jiān)督的重點由掌握一定權力的領導干部身上轉移到權力本身上來。然而，令人惋惜的是，這一進程隨后被愈演愈烈的“左”傾錯誤所打斷。
十一屆三中全會后，黨的實踐和探索得以在正確軌道上繼續(xù)向前推進，直至最終實現從主要制約和監(jiān)督領導干部到以制約和監(jiān)督權力為核心的歷史性轉變。
從主要制約和監(jiān)督領導干部到以制約和監(jiān)督權力為核心，這一轉變具有深遠的歷史意義。這一轉變，是從以制約和監(jiān)督權力主體為主到以制約和監(jiān)督權力運行本身為主的轉變，即從間接制約和監(jiān)督權力到直接制約和監(jiān)督權力的轉變，同時也是從高成本、低效率的制約和監(jiān)督到低成本、高效率的制約和監(jiān)督的轉變。這一轉變的實現，標志著黨在懲治和預防腐敗方面找到了治本性的辦法，同時也標志著黨對權力制約和監(jiān)督規(guī)律的認識達到了一種新境界，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭推進到了一個新階段。
(二)從主要依靠運動到更加注重制度建設的轉變
以什么樣的方式制約和監(jiān)督權力，是黨在全國執(zhí)政以后亟待回答的一個重要問題。應當說，黨對這一問題的回答，是經歷過曲折和有著深刻的歷史教訓的。其中最深刻的教訓，就是沿用民主革命時期的做法，繼續(xù)以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動作為制約和監(jiān)督權力主體的主要方式。
在整個新民主主義革命時期，對少數貪腐分子的懲治，都是以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動的方式進行的。由于當時黨只是在局部區(qū)域內執(zhí)政，而在全國范圍內尚處在“在野黨”的地位，因而她在角色定位上具有“革命黨”的典型特征。作為一個“革命黨”，她與代表大地主大資產階級利益的國民黨政權之間是一種勢不兩立的階級對抗關系。又由于國民黨實行的是不給人民以任何民主權利的獨裁統治，這就決定了中國的革命必然是武裝的革命反對武裝的反革命，只能通過一個階級推翻另一個階級的暴烈的行動來進行。
中國共產黨角色的歷史定位和黨領導的中國革命的歷史特點，不能不對黨的工作產生深刻影響。加之當時在探索中又是以權力主體而不是權力本身作為制約和監(jiān)督的客體或對象的，所以很容易把完成黨的中心任務的方式和手段照搬到制約和監(jiān)督的實踐中來，以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動的方式來強化對權力主體的制約和監(jiān)督。例如，1932年春至1934年秋，針對新生蘇維埃政權中發(fā)生的貪污腐化、以權謀私問題，黨就在中央蘇區(qū)發(fā)動了一場大規(guī)模的懲腐肅貪運動。盡管這種方式確能在短時間內對腐敗分子形成震懾作用，收到明顯的效果，但往往容易把制約和監(jiān)督實踐納入階級斗爭的軌道，采用激烈的階級斗爭方式來對待和處理有貪腐行為的干部，哪怕其行為情節(jié)十分輕微。這種斗爭方式的一個致命弱點，就是容易混淆兩類不同性質的矛盾，造成冤假錯案。然而，這在當時極端殘酷的革命戰(zhàn)爭年代，也是不得已而為之。
新中國成立初期，盡管黨已經在全國范圍內執(zhí)掌政權，由于黨對自己所處的歷史方位并不是完全清醒的，加之黨在理念上是以領導干部作為制約和監(jiān)督的主要對象的，因此，繼續(xù)以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動的方式來強化對權力主體的制約和監(jiān)督，就成為歷史的必然。
“八大”前后，黨曾經認真研究和探討過黨所處歷史方位的深刻變化，并在此基礎上開始思考從革命黨到執(zhí)政黨的角色轉換問題，取得了一些重要成果。具體到權力制約和監(jiān)督方面，黨取得的最重要成果，就是強調要改變以往主要依靠群眾性政治運動的傳統做法，著重從思想教育和制度建設兩個方面加強對權力主體的制約和監(jiān)督。這是黨首次提出制約和監(jiān)督權力的方式轉換問題，并在實踐中致力于正確地回答這一問題。
但是從1957年反右開始，“左”傾錯誤日漸泛濫開來，并逐步在黨內占據主導地位，致使黨轉換制約和監(jiān)督權力方式的實踐和探索被中斷，在理念上重新回到了民主革命時期革命黨的思維定勢，在實踐上重蹈了革命戰(zhàn)爭年代大規(guī)模群眾性政治運動的老路。于是，對權力主體的制約和監(jiān)督重新被納入階級斗爭的軌道，非但未能強化對權力主體的制約和監(jiān)督，反而帶來了一系列嚴重后果。歷史實踐證明，在黨的歷史方位已經發(fā)生重大變化的新的歷史條件下，繼續(xù)采用大規(guī)模群眾性政治運動的方式來制約和監(jiān)督權力主體，不是一種明智、正確的路徑選擇。
十一屆三中全會后，黨斷然停止在黨和國家政治生活中搞群眾性政治運動，強調搞運動不能從根本上解決官僚主義、干部腐敗等社會問題。指出，這些問題都有其復雜的思想根源、體制根源和社會原因，不能指望一兩次運動就能解決，而要遵循法制原則，重視經常性的制度建設。由此，黨制約和監(jiān)督權力的方式開始發(fā)生歷史性的轉變，走出了一條不搞政治運動而靠改革和制度建設的新路。
從主要依靠運動制約和監(jiān)督權力主體到主要依靠制度制約和監(jiān)督權力的轉變，是一次具有歷程碑意義的重大轉變。這一轉變是制約和監(jiān)督權力方式的根本性轉變，它使黨領導和推動下的權力制約和監(jiān)督逐步由人治走向法治，由無序走向規(guī)范。這一轉變的實現，標志著黨開始找到一條有效制約和監(jiān)督權力的正確道路，并使對權力的制約和監(jiān)督有了科學化的制度保障。
(三)從以懲戒震懾為主到懲防并舉、注重預防的轉變
采取什么樣的模式來強化對權力的制約和監(jiān)督，是黨在全國執(zhí)政以后亟待回答的又一個重要問題。黨對這一問題的回答，同樣也經歷了一些曲折。其中最主要的曲折，就是繼續(xù)沿用民主革命時期的做法，長期立足于懲戒，主要依靠懲戒所產生的震懾力來強化對作為權力主體的領導干部的制約和監(jiān)督。
新民主主義革命時期，為防止和清除貪污腐化現象，黨注重和強調思想道德對領導干部潛移默化的影響作用，采取各種措施強化思想道德教育，以期使他們能夠夯實廉潔自律的思想道德基礎、筑牢拒腐防變的思想道德防線。與此同時，黨更加注重和強調懲戒對領導干部震懾性的警示作用，一直以嚴厲的懲戒措施保持對貪腐分子的高壓態(tài)勢，以期對領導干部形成懲一儆百的震懾作用，使他們引為鑒戒，不敢重蹈貪腐分子的覆轍。
從中華蘇維埃共和國頒布的明文規(guī)定“貪污公款在五百元以上者，處以死刑”的訓令，到中央蘇區(qū)在紅都瑞金打響懲治腐敗的第一槍；從中共陜甘寧邊區(qū)中央局提出“共產黨員有犯法者從重治罪”【7】，到毛澤東要求“一切共產黨員，一切紅軍指戰(zhàn)員，一切革命分子，都要以黃克功為前車之鑒”【8】，所有這些，都是黨上述制權治貪模式選擇的體現和明證。
當時黨作出上述模式選擇，是有著深刻的社會歷史背景的。民主革命時期，黨處于被圍剿、被扼殺的惡劣環(huán)境中。殘酷的階級斗爭和局部執(zhí)政地位可能喪失的風險，使黨始終以階級斗爭的觀點和方法來看待腐敗問題，用處理敵我矛盾的辦法來處理這一問題。早在1934年1月中央工農檢察部發(fā)布的指示中就強調指出：“反對貪污浪費是殘酷的階級斗爭之一種，因此必須發(fā)動群眾對于這一現象的斗爭?！薄?】以這樣的觀點和方法看待和處理權力腐敗問題，那么，主要運用懲戒的手段來強化對權力主體的制約和監(jiān)督，就成為順理成章的事情了。
新中國成立初期，由于階級斗爭仍然是當時社會的主要矛盾，因此，在已經執(zhí)掌全國政權的情況下，黨繼續(xù)把腐敗問題同階級斗爭聯系在一起，繼續(xù)用階級斗爭的觀點和方法來看待和處理腐敗問題，以懲戒作為制約和監(jiān)督權力主體的主要手段。盡管當時黨也一再強調思想教育的作用，但卻始終是以懲戒作為主要手段的，并對犯有貪腐罪行者施以重刑。1951年12月，中共中央在關于反貪污、反浪費、反官僚主義斗爭的電報中指出：“貪污分子，浪費分子和官僚主義分子當然大多數不是反革命分子(可能有一部分人即是反革命分子)，他們的罪名是貪污浪費和官僚主義，但這個問題現在已極嚴重，必須看作如同鎮(zhèn)壓反革命斗爭一樣的重要，一樣的發(fā)動群眾大張旗鼓去進行斗爭，一樣的用死刑和徒刑等對待他們”，并作出這樣一種估計：“全國可能須要槍斃一萬至幾萬貪污犯才能解決問題”【10】。劉青山、張子善正是在這種情況下被處以死刑的。鄧小平曾評價說：“一九五二年殺了兩個人，一個劉青山，一個張子善，起了很大的作用?！薄?1】鄧小平這里所說的“作用”，無疑是指由懲戒所產生的震懾和警示作用。
如果說，在階級斗爭仍然是社會主要矛盾的建國初期，采用上述模式來強化對權力主體的制約和監(jiān)督尚有其一定的合理性；那么，在社會主義制度已經建立起來以后繼續(xù)這樣做、長期這樣做，就勢必會出問題。
1956年黨的“八大”首次提出加強黨的制度建設問題，試圖通過貫徹執(zhí)行民主集中制、探索建立代表大會常任制、建立黨內監(jiān)督制度等找到治本的辦法，從源頭上預防權力腐敗，并以此來強化對權力主體的制約和監(jiān)督。但是這一努力很快就被“左”傾錯誤所打斷，“以階級斗爭為綱”愈益成為支配和貫穿制約和監(jiān)督權力主體的政治理念。“文革”期間，更是提出“重點是整黨內那些走資本主義道路的當權派”。一個“整”字和一個“重點”的表述，凸顯了“懲戒”在當時制約和監(jiān)督權力主體中的地位和作用。
十一屆三中全會后，中黨在探索執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉工作規(guī)律的基礎上，不斷加深從源頭上預防和治理腐敗重要性的認識，逐步形成了一手抓懲治、一手抓預防的思路，并由此把制約和監(jiān)督權力提上了重要議事日程。特別是十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央進一步確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，從教育、制度、監(jiān)督三個方面入手，著力構建懲治和預防腐敗體系，不斷拓展從源頭上防治腐敗的工作領域，取得了明顯成效。
從以懲戒震懾為主到懲防并舉、注重預防的轉變，是黨在制約和監(jiān)督權力的模式上實現的一次重要歷史性轉變。這一轉變終結了過去重懲戒輕預防、治標不治本的傳統做法，把制約和監(jiān)督權力的重點由事后懲戒轉移到了事前防范上來，以教育、制度、監(jiān)督并重替代了懲戒震懾式的精神強制，從而使權力制約和監(jiān)督模式發(fā)生了一次重大轉型。這次轉型，實現了對權力主體的制約和監(jiān)督與對權力主體的教育和幫助的有機地結合。它鄭重地向世人宣示：中國共產黨對權力主體的制約和監(jiān)督并不是冷酷無情的，而是充滿人性和彰顯人文關懷的。
三、權力制約和監(jiān)督的經驗與啟示
在60多年的艱辛探索實踐中，黨在制約和監(jiān)督權力運行方面積累了彌足珍貴的歷史經驗。概括起來，這些經驗主要是：
(一)必須要有正確的政治路線作為保證
權力制約和監(jiān)督能否順利進行，首先取決于黨的政治路線正確與否。這是因為，權力制約和監(jiān)督是為黨的政治路線服務的，必須依據黨的政治路線提出的要求來進行。黨的政治路線正確，就能以正確的東西克服錯誤的東西，保證權力制約和監(jiān)督的正確方向，否則就會出現重大失誤或偏差，遭受嚴重挫折。
新中國成立60多年來，黨對權力的制約和監(jiān)督大致分為三種情況：第一種情況是，黨的政治路線正確，權力制約和監(jiān)督收到良好效果；即使發(fā)生某些偏差，也能及時得到糾正，如新中國成立初期。第二種情況是，黨的政治路線正確，但是未能得到貫徹和堅持，權力制約和監(jiān)督出現重大偏差或失誤，如1957年春至1958年夏的整風運動；三是黨的政治路線出現了嚴重錯誤，權力制約和監(jiān)督出現重大失誤和挫折，如十年“文化大革命”。
階級分析的觀點和方法，是馬克思主義分析特定社會歷史現象的重要觀點和方法。但是在社會主義條件下，不能把階級斗爭的觀點運用來指導權力制約和監(jiān)督，不能用對待階級敵人的辦法來對待犯錯誤的領導干部。這是歷史留給我們的一條重要歷史經驗。從20世紀50年代末開始，我們的權力制約和監(jiān)督實踐和探索之所以走上彎路、發(fā)生曲折，根本在于偏離了實事求是的馬克思主義思想路線，長期堅持“以階級斗爭為綱”的錯誤指導方針，長期用階級斗爭的觀點和方法來觀察和處理領導干部中出現的問題，并以此作為制約和監(jiān)督權力主體的主要手段；改革開放以來，我們之所以能在權力制約和監(jiān)督實踐中取得顯著成就，根本在于恢復和發(fā)展了實事求是的馬克思主義思想路線，摒棄了以階級斗爭為綱的錯誤指導方針，摒棄了長期用階級斗爭的方式來解決權力主體違規(guī)施權問題的“左”的做法?？梢赃@樣說，沒有這一歷史性轉變，就不可能有改革開放以來特別是十六大以來黨在制約和監(jiān)督權力方面取得的顯著成就。
客觀地說，社會主義初級階段的反腐敗斗爭，同一定范圍內存在的階級斗爭有著內在的聯系，包含有階級斗爭的內容和成分。但是，反腐敗斗爭與階級斗爭畢竟不是一回事，不能把二者簡單地等同起來，不能在任何時期都不加區(qū)別地同等看待。無論從內涵還是從外延上講，反腐敗斗爭所涉及的矛盾和問題，要比一定范圍存在的階級斗爭復雜得多、廣泛得多，其中固然包含有對抗性的敵我矛盾，但更多的是非對抗性的人民內部矛盾。因此，在人民當家作主的社會主義社會，腐敗問題應當在民主和法治的框架下逐步加以解決，決不能再采取“反右”或“文化大革命”那樣一種階級斗爭方式。實踐證明，在社會主義歷史條件下，民主和法治是逐步解決腐敗問題的根本方法。只有在民主和法治的框架下，對權力的制約和監(jiān)督才能不斷得到加強，才能更加有力和有效。
(二)必須堅持黨的領導，把貫徹黨的群眾路線同加強和改善黨的領導結合起來
堅持一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，是黨的優(yōu)良傳統和政治優(yōu)勢。歷史和現實都表明，無論什么時候、做任何事情，都要堅持黨的群眾路線，都要緊緊依靠人民群眾。這是黨始終立于不敗之地的根本保證。
人民群眾是制約和監(jiān)督權力的主體。制約和監(jiān)督權力，同樣必須緊緊依靠人民群眾。但是依靠人民群眾，并不等同于一定要搞群眾運動。十一屆三中全會前，黨制約和監(jiān)督權力總是習慣于搞群眾運動，并長期將其納入“以階級斗爭為綱”的軌道，這種做法曾使我們付出了沉重代價。腐敗現象的出現和存在是有著復雜的思想、社會、體制根源的，解決這些復雜的社會問題需要一個長期的歷史過程，不能指望搞幾次運動就能奏效。
應當指出，作為一種非制度化的民主形式，群眾運動并不具有天然的合理性。它只在一定的歷史階段內和正確理論、方針的指導下，才會是合理的。實踐表明，在社會主義歷史條件下，“用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩(wěn)步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”【12】這種做法之所以不能成功，其中的一個最重要原因，就是容易削弱以至擺脫黨的領導。黨是權力制約和監(jiān)督的領導核心。只有堅持和改善黨的領導，才能保證權力制約和監(jiān)督的正確方向，保證權力制約和監(jiān)督的有序進行。歷史經驗充分證明，“文革”期間那種一味地搞所謂的群眾運動甚至“踢開黨委鬧革命”的做法，不僅不能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，反而會使運動本身脫離黨的領導，偏離正確的政治方向，給黨和人民的事業(yè)帶來災難性的后果。
同時還必須著重指出的是，不搞群眾運動，并不意味著不依靠群眾，不走群眾路線。恰恰相反，必須在堅持和改善黨的領導的同時，穩(wěn)步發(fā)展黨內民主和社會民主，引導人民群眾有序參與，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，著力解決損害群眾利益的問題和群眾反映強烈的突出問題，把群眾參與制約和監(jiān)督權力的積極性引導好、保護好、發(fā)揮好，并使二者有機地結合起來。
(三)必須堅持黨的基本路線，把對權力的制約和監(jiān)督置于黨和國家工作大局下來進行
黨的建設歷來是同黨的歷史任務，同黨為實現這些任務而確立的基本路線聯系在一起的。加強對權力的制約和監(jiān)督、防治以權謀私等權力腐敗，是黨的建設的重要組成部分，必須同整個黨的建設一樣，始終圍繞黨的中心任務來進行，須臾不能離開黨的基本路線。
改革開放以前黨在權力制約和監(jiān)督方面發(fā)生失誤和挫折的重要原因之一，就是未能在實踐中把黨的八大確定的正確路線很好地堅持下去，把制約和監(jiān)督權力主體與搞階級斗爭聯系起來、等同起來，用“大民主”式的群眾性政治運動來推動，嚴重地沖擊了經濟建設，影響了國家的現代化進程；而改革開放以來我們之所以能在這方面取得顯著成績，就是徹底糾正了過去的“左”傾錯誤，端正并始終貫徹執(zhí)行了黨的正確路線。
十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期。在改革開放波瀾壯闊的創(chuàng)新實踐過程中，形成了被鄧小平稱之為“中國的發(fā)展路線”的黨在社會主義初級階段的基本路線。實踐充分證明，這條以“一個中心、兩個基本點”為主要內容的基本路線是興國、立國、強國的重大法寶，是黨和國家的生命線、人民群眾的幸福線，同時也是制約和監(jiān)督權力的出發(fā)點和落腳點。
制約和監(jiān)督權力與改革開放和經濟社會發(fā)展是相輔相成的。它必須服從和服務于經濟建設，須臾不能偏離這個中心；必須融入到改革開放和經濟建設之中，絕不能游離其外。要圍繞中心、服務大局，把對權力的制約和監(jiān)督放到黨和國家工作大局中去謀劃、去部署，使之貫穿于改革開放和現代化建設的全過程，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，為促進科學發(fā)展、社會和諧創(chuàng)造良好環(huán)境，提供有力保證。
(四) 必須堅持懲防并舉、注重預防方針，運用多種手段綜合強化權力制約
自古中國就有“治亂世用重典”、以嚴刑厲法威懾阻遏犯罪的治世主張。新中國60多年的實踐證明，單純用懲戒權力主體的辦法，單靠刑罰懲治所產生的威懾，是不足以根本解決腐敗問題的，而且容易重蹈過去懲戒主義的錯誤；要有效遏制和治理腐敗，必須在依法懲治腐敗分子的同時，堅持懲防并舉、注重預防方針，把治本和預防放在更加重要的位置上來。
對罪行嚴重的腐敗分子科以重刑，是有力威懾犯罪的一種懲罰手段和措施。它通過剝奪腐敗分子的權利、財產、人身自由乃至生命，使有濫用權力傾向者心靈上受到強烈震撼，產生極度恐懼的心理反應，形成巨大的心理壓力，使其出于對刑罰的恐懼而不敢濫用權力。應當說，有濫用權力傾向者對嚴刑厲法的恐懼，是對權力主體行為構成有效制約的一種重要力量，它迫使有這種傾向的權力主體在“貪腐之樂”與“刑罰之苦”之間進行權衡，促使其自我矯正濫用權力心理，不敢把貪腐動機變成犯罪行為。
然而，單靠刑罰的威懾力并不能根本解決權力制約問題。馬克思曾經指出，一般說來，刑罰應是一種感化或恫嚇的手段，但是國家并沒有利用懲罰一個人來感化或恫嚇其他人的權利。況且，“歷史和統計科學非常清楚地證明，從該隱以來，利用刑罰來感化或恫嚇世界就從來沒有成功過。”【13】大量事實一再表明，希冀通過刑罰所產生的恫嚇效應來根本解決權力制約問題不僅在理論上講不通，而且在實踐中也是行不通的。濫用權力犯罪源于社會結構中的諸多矛盾，是多種致罪因素共同作用的結果。因此，治理這一犯罪現象僅靠作為外部心理威懾力量的刑罰顯然是不行的。要科學有效地防治濫用權力，必須打破制約和監(jiān)督權力就是查處和懲戒干部的傳統思維定勢，按照改革創(chuàng)新、懲防并舉、統籌推進、重在建設的基本要求，做到治標和治本、懲治和預防兩手抓、兩手都要硬，以改革精神推進制度建設，以創(chuàng)新思路尋求治本辦法，懲治于已然，防患于未然，既堅決查處違紀違法案件、依法嚴懲腐敗分子，又加大預防工作力度、不斷鏟除腐敗滋生的土壤，努力把腐敗現象減少到最低程度。
(五)必須堅持以人為本，切實維護人民群眾根本利益和黨員干部合法權益
以人為本是黨的性質和宗旨的集中體現，也是權力制約和監(jiān)督的基本要求。十一屆三中全會以前對權力的制約和監(jiān)督之所以未能取得預期效果，其中的一個重要原因，就是在于沒有做到以人為本，在一些時候和一定情況下不尊重甚至侵害了黨員干部的合法權利。改革開放30年來權力制約和監(jiān)督之所以能夠取得顯著成績，其中的一個重要原因，就是在于較好地做到了以人為本。
十六大以來，在科學發(fā)展觀的指引下，黨在制約和監(jiān)督權力中更加自覺地做到了以人為本。這些年來，黨積極回應社會關切，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實解決群眾反映強烈的問題；加強黨內民主建設，推進黨務公開，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利；把教育、保護、挽救干部作為懲處的出發(fā)點和落腳點，正確處理嚴肅執(zhí)紀與寬嚴相濟、區(qū)別對待的關系，堅持以事實為依據，以法紀為準繩，準確、恰當地處理違紀行為，做到懲治腐敗與保護黨員干部的合法權利并重，既查清問題、依法懲治腐敗，又注重澄清是非，教育和保護干部，既著眼于教育和挽救，注重人文關懷，又注意防止失之于寬、失之于軟。
歷史經驗告訴我們，以人為本是權力制約和監(jiān)督必須始終堅持的核心理念。堅持以人為本加強對權力的制約和監(jiān)督，與黨的根本宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求是完全一致的。只有始終堅持相信人民、依靠人民、為了人民，教育、幫助和督促廣大干部做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，對權力的制約和監(jiān)督才會更加富有成效。以人為本也是權力制約和監(jiān)督的重要價值取向。制約和監(jiān)督權力，目的是遏制腐敗、保護干部。只有把加強對領導干部的制約和監(jiān)督同信任干部、保護干部、激勵干部有機地結合起來，才能在保證領導干部廉潔從政的同時，充分調動他們干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
(六)必須著力推進制度建設和制度創(chuàng)新，建立健全制約和監(jiān)督權力的有效機制
制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。加強制度建設，形成完善有效的體制機制，是強化對權力的制約和監(jiān)督的根本途徑。改革開放以前，權力制約和監(jiān)督之所以未能取得預期效果，其中的重要原因之一，就是在注重從思想道德上加強對人的教育和“改造”，而忽視從制度上強化對權力的規(guī)制和約束。在“左”傾錯誤方針指導下，對人的教育和“改造”往往被納入人治的軌道，甚至被納入無休止的政治運動。實踐證明，這種做法往往帶有很大的隨意性，很容易隨領導人或他們的看法和注意力的改變而改變。只有作出規(guī)范的剛性制度安排，把權力運行納入法治軌道，才能保證權力制約和監(jiān)督的穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性。
從新中國60多年權力制約和監(jiān)督的實踐看，制度和機制不完善不健全，往往是權力失控、決策失誤、行為失范的深層原因。一些領導干部之所以走上腐敗歧途，既有自我要求不嚴的因素，也有組織上疏于教育和管理的問題，更與體制機制制度不健全、不完善密切相關。特別是在經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，缺失制度和機制的有效約束，必然導致腐敗現象的易發(fā)多發(fā)。因此，要強化對權力的制約和監(jiān)督，加強廉政教育、建設廉政文化、加大懲治力度固然重要，但制度建設更帶有根本性。要把反腐倡廉教育同權力制約和監(jiān)督制度建設有機地結合起來，既通過教育引導使人自覺從善，又通過制度約束使人不能為惡，既通過思想道德建設提高恪守制度的自覺性，又通過制度建設增強思想道德建設的有效性。這是加強權力制約和監(jiān)督的戰(zhàn)略思路，必須長期堅持。
改革創(chuàng)新是完善權力制約和監(jiān)督制度、推進權力制約和監(jiān)督科學化的強大動力。要抓住正確行使權力這個關鍵，針對權力失控、監(jiān)督不力等制度和機制缺陷,著力推進制度和機制創(chuàng)新，并通過深化改革和用制度鞏固改革成果，逐步解決權力制約和監(jiān)督中的深層次問題。當前要加快推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，把對權力的制約和監(jiān)督寓于各項重要改革措施之中。要重點推進干部人事、行政審批、財稅、投資、政府采購、國有企業(yè)改革和現代市場體系建設方面的改革，把推進一批改革措施同建立權力制約和監(jiān)督制度緊密地結合起來，著力從制度上規(guī)范權力在上述重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的運行，不斷提高權力制約和監(jiān)督制度的科學化水平，真正做到用制度管權、按制度辦事、靠制度管人。
作者簡介：閆德民，河南省社會科學院首席研究員、河南省廉政理論研究中心副主任。
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一、權力制約和監(jiān)督的歷史進程
新中國成立60多年來，中國共產黨制約和監(jiān)督權力的實踐與探索，大體上經歷了以下幾個歷史階段。
(一)以黨內整風運動形式為主的階段(1950～1956)
新中國成立初期，剛剛在全國執(zhí)政的中國共產黨相當地謹慎，對黨內腐敗現象保持著高度的警惕。因為此前毛澤東在黨的七屆二中全會上敲響的警鐘仍在回響：“可能有這樣一些共產黨人,他們是不曾被拿槍的敵人征服過的,他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊,他們在糖彈面前要打敗仗。我們必須預防這種情況?！薄?】為預防這種情況的發(fā)生，在整個社會主義過渡時期，黨始終重視并積極探索對權力的制約和監(jiān)督。
這一時期，黨的制約和監(jiān)督有一個顯著特點，即：主要針對領導干部而不是針對權力的。從1950年的大規(guī)模整風運動到1951年至1954年的整黨運動，當時制定的方針和采取的措施，都是針對領導干部個人或其群體的。譬如，1950年5月中央發(fā)出《關于在全黨全軍開展整風運動的指示》，強調這次整風運動要有領導、有組織、有準備地進行整黨整干工作，嚴格地整頓全黨作風，首先是整頓干部作風。再如，中央在1952年2月發(fā)出的指示中，要求縣委書記、縣長及相當職務以上的領導干部，在“三反”運動中均須在一定會議上做一次公開的、深刻的自我檢討，并虛心接受群眾的批評，誰也不能例外。同時還明確作出規(guī)定：今后每年年終，各級負責干部都應在工作人員中進行公開的自我檢討，接受群眾批評，做出年終思想和工作總結，使之成為了解和熟悉干部的一種經常的制度。很顯然，當時黨的確是把領導干部作為制約和監(jiān)督的重點對象。
此一時期黨的制約和監(jiān)督的另一個顯著特點，亦即主要采取整黨整風運動的形式、嚴格限定在黨內進行。為了加強對領導干部的制約和監(jiān)督，克服在一些領導干部中滋長的居功自傲情緒和官僚主義作風，防止貪污腐化等現象的發(fā)生，黨在執(zhí)政后的幾年時間內先后開展了兩次整黨整風運動，即：1950年的大規(guī)模整風運動和1951年至1954年的整黨運動。盡管1951年在全國范圍內開展了群眾性的“三反”運動，但從實際情況看，當時制約和監(jiān)督領導干部，主要采取整黨整風運動的形式，輔之以群眾運動，并將這兩種在不同范圍內開展的運動嚴格區(qū)分開來。雖然在此過程中也出現了某些偏差，但由于指導方針總體上是正確的，因此這一時期的整黨整風運動還是比較成功的，純潔了黨的組織，促進了干部作風轉變，強化了對領導干部的制約和監(jiān)督，為黨在過渡時期總路線的貫徹執(zhí)行提供了有力保證。
此一時期黨的制約和監(jiān)督還有一個顯著特點，即主要以懲戒腐敗分子來強化制約和監(jiān)督。新中國成立初，黨重視思想道德在拒腐防變中的作用，但更加重視對腐敗分子的懲戒，試圖以此對一些意志不堅定的領導干部形成震懾和警示，使他們產生某種“不敢為”的恐懼心理，并以這種精神強制的辦法對領導干部施以制約和監(jiān)督。1951年至1954年的整黨運動采用審查處理的辦法，將一大批不合格黨員和貪腐分子清除出黨。“三反”運動時，更是將這次運動與鎮(zhèn)壓反革命相提并論，強調要對罪行嚴重的貪腐分子施以撤職、懲辦、判處徒刑、勞動改造，直至槍斃一批最嚴重的貪污犯才能解決問題，并在全國發(fā)動了“打老虎”運動。劉青山、張子善等高級干部因貪污腐化被處以極刑，舉世震驚，在全黨全國產生了極大的震懾和警示作用。
(二)以暴風驟雨式的群眾運動為主的階段(1956～1977)
以黨的“八大”召開為標志，中國進入全面建設社會主義時期。這一時期，黨在制約和監(jiān)督領導干部方面作了新的探索，并在加強黨內監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和輿論監(jiān)督等方面形成了諸多正確認識。特別值得一提的是，此時黨在實踐和探索中已觸及到了制約和監(jiān)督問題的實質，強調“必須加強全國人民代表大會和它的常務委員會對中央一級政府機關的監(jiān)督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監(jiān)督”【2】“國家領導人員的權力應該有一定的限制，什么事情他有多大的權力，什么事情不準他做，應該有一種限制。”【3】這表明，黨已經開始把制約和監(jiān)督的注意力和著力點從作為權力主體的領導干部轉移到權力本身上來。
但是后來，隨著“左”的錯誤指導方針逐漸占據主導地位，制約和監(jiān)督的實踐與探索日漸偏離黨的“八大”確立的正確路線，使得此前形成的許多正確意見未能在后來的實踐中堅持下去。
1957年下半年開始的反右派斗爭，使黨的制約和監(jiān)督實踐開始發(fā)生一些重大改變。這主要表現在以下兩個方面。
一是改變了以往主要依靠黨內力量解決干部作風和貪污腐化問題的做法，轉而試圖借助于黨外力量解決黨內存在的問題。加強群眾監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督，借助于黨外力量來解決黨內干部作風和貪污腐化問題，應當說是必要的和可行的。但是群眾監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督必須在共產黨的領導下有序地進行，絕對不能搞所謂的“大民主”，否則就會陷入無序狀態(tài)，導致失控局面，產生嚴重后果。1957年以“大鳴大放”形式開展開門整風，就導致了這樣的無序狀態(tài)和嚴重后果。到了“文革”期間，這種無序狀態(tài)發(fā)展到了極端，“踢開黨委鬧革命”盛行一時，后果更加嚴重。
二是改變了既定的“和風細雨”政策，代之以暴風驟雨式的群眾運動。按照黨的初衷，1957年的整風運動是以正確處理人民內部矛盾為主題的。為了正確地開展這次整風運動，中共中央制定了“和風細雨”的政策。當時在毛澤東看來，解決人民內部矛盾應當采用和風細雨的辦法，即批評和自我批評的辦法，而不能采用“大民主”的辦法。后來，隨著反右斗爭的擴大化和對階級斗爭形勢的誤判，毛澤東對問題的看法發(fā)生了變化。他認為，以“大鳴、大放、大辯論、大字報”為主要形式的大民主，可以用來反對官僚主義分子。從此，黨的“和風細雨”政策被根本改變了，取而代之的是暴風驟雨式的群眾運動。
(三)從制約和監(jiān)督領導干部向制約和監(jiān)督權力過渡的階段(1978～2002)
黨的十一屆三中全會，在實現建國以來黨的歷史的偉大轉折的同時，實現了黨的制約和監(jiān)督工作的歷史性轉變。
改革開放初期，黨對權力運行實施的制約和監(jiān)督，主要還是延續(xù)了以往對領導干部實施的制約和監(jiān)督上，其主要形式仍是先前的整黨運動。但是，此時已經糾正了過去“大民主”的錯誤做法，重新回到了主要依靠黨內力量解決黨內問題的正確軌道。黨的十二屆二中全會通過的《關于整黨的決定》明確規(guī)定：“整黨中的一切問題，都必須由有關黨組織討論解決，不能重復過去'群眾整黨’，由非黨群眾決定黨內問題的錯誤做法?！薄?】
經過這次整黨，黨開始摒棄通過政治運動整頓黨內作風、實施對領導干部的制約和監(jiān)督的做法，在高度重視思想教育的同時，突出強調制度建設，從而實現了從主要靠運動制約監(jiān)督到主要以制度制約監(jiān)督的重大轉變。從二十世紀九十年代起，黨把對領導干部的制約和監(jiān)督擺上重要位置，突出強調干部監(jiān)督機制建設。
在實現上述轉變的基礎上，黨在新的歷史條件下繼續(xù)進行新的探索，開始把制約和監(jiān)督的著力點轉移到權力運行上，突出強調要以規(guī)范權力運行為重點，切實加強對領導班子和領導干部的制約和監(jiān)督。
黨的十五大報告在深刻揭示黨和國家權力人民性、領導干部公仆性的基礎上，在改革開放新時期第一次鮮明地提出了對權力實施制約的問題，要求通過“深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權力的制約機制?！?【5】
進入新世紀，黨進一步深化對權力運行規(guī)律的認識，第一次把對權力的制約同對權力的監(jiān)督并列地提了出來，強調“要通過加強黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督，建立健全依法行使權力的制約機制和監(jiān)督機制。關鍵要加強對領導干部的監(jiān)督，保證他們正確運用手中的權力?！薄?】這一重要表述，在著力強調對領導干部監(jiān)督的同時，進一步凸顯了對權力的制約和監(jiān)督。
黨的“十六大”不僅更加深刻地闡明了加強對權力的制約和監(jiān)督的極端重要性，而且還進一步指明了制約和監(jiān)督權力的目的、路徑、環(huán)節(jié)和重點，強調要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。
(四)全面加強對權力的制約和監(jiān)督的階段(2002至今)
黨的十六大以來，面對世情、國情、黨情的深刻變化，以胡錦濤同志為總書記的黨中央從保持黨同人民群眾血肉聯系、提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進性的戰(zhàn)略高度，突出強調對權力的制約和監(jiān)督，并以制約和監(jiān)督權力為核心，全面推進反腐倡廉制度體系建設，在新的探索實踐中不斷邁出新步伐。
這一時期是權力制約和監(jiān)督得到全面加強的新階段。其主要標志有三：
一是形成了制約和監(jiān)督權力的一套新理論。進入新時期新階段，黨進一步深化對反腐倡廉建設規(guī)律的認識，在加強對權力的制約和監(jiān)督方面作出了一系列新概括、新論斷，形成了一套制約和監(jiān)督實踐的新理論。這套新理論內涵豐富，貫穿了許多新思想、新觀點、新理念。主要包括：關于權力不受制約和監(jiān)督必然導致濫用和腐敗的論述；關于加強反腐倡廉建設必須以完善懲治和預防腐敗體系為重點強化權力制約和監(jiān)督的論述；關于拓展從源頭上防治腐敗工作領域，努力形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監(jiān)控機制的論述；關于確保權力正確行使必須讓權力在陽光下運行的論述；關于堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的論述；關于加強對領導干部行使權力的全方位、全過程監(jiān)督，加強對腐敗多發(fā)易發(fā)部位和領域的監(jiān)督，確保權力正確行使的論述；關于反腐倡廉制度體系建設要以制約和監(jiān)督權力為核心的論述，等等。這一理論成果不僅更加鮮明地把權力作為制約和監(jiān)督的客體，并且深刻地闡明了制約和監(jiān)督權力的意義與作用、原則與路徑、重點與關鍵等基本問題，具有很強的針對性和指導性。
二是形成了制約和監(jiān)督權力的一套新思路。在新的探索實踐中，黨形成了制約和監(jiān)督權力的一套新思路：堅持教育、監(jiān)督、制度并重的方針，把監(jiān)督制約與思想教育有機地結合起來，把相關機制建設寓于制度創(chuàng)新之中；綜合運用各種制約和監(jiān)督手段，把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力結合起來；有效整合制約和監(jiān)督權力的各方面力量，把黨內監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、政協民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結合起來，努力增強監(jiān)督的合力與實效；重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督；抓住正確行使權力這個關鍵，建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制；堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，等等。這套新思路統籌權力制約和監(jiān)督的各個方面，重點突出，可操作性很強。
三是形成了制約和監(jiān)督權力的一套新機制。十六大以來，黨把制度建設擺在突出位置，堅持以制約和監(jiān)督權力為核心，不斷加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設和以憲法為核心的法律制度體系建設，建立健全拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監(jiān)控機制。這些年來，先后頒布實施了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》等黨內和國家層面的重要法規(guī)，以及《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等配套的制度規(guī)定。經過努力，一套制約和監(jiān)督權力的新制度和新機制已經建立起來，并在預防腐敗和治理的實踐中發(fā)揮出日益顯著的作用。
二、權力制約和監(jiān)督的歷史嬗變
從十一屆三中全會開始，黨制約和監(jiān)督權力的探索和實踐進入了一個重要轉型期。隨著自身所處歷史方位的深刻變化，黨對權力的制約和監(jiān)督在理念、方式和模式等方面均發(fā)生了重大的歷史性轉變。
(一)從以領導干部為對象到以權力為核心的轉變
如前所述，新中國成立初期，黨的制約和監(jiān)督主要是針對領導干部而不是針對權力運行的。從1950年的整風運動，到1951年至1954年的整黨運動，當時制定的方針和采取的措施都是針對領導干部個人或其群體的，幾乎沒有直接針對權力運行的?？疾爝@種做法的來源，應當說是從民主革命時期的做法因襲而來的。
民主革命時期，黨還未在全國執(zhí)政。但是不在全國執(zhí)政并不意味著黨及其領導干部沒有被權力腐蝕的危險，并不意味著黨及其領導干部不面臨執(zhí)政的考驗。
獨特的時代背景和基本國情，使中國共產黨領導的革命具有了不同于俄國革命的歷史特點，走上了一條以農村包圍城市、最后奪取城市的革命道路，從而使黨經歷了從在局部區(qū)域執(zhí)政到在全國范圍內執(zhí)政這樣一個歷史進程。
就全國范圍而言，民主革命時期的中國共產黨和其他民主黨派一樣都是在野黨。但是就局部區(qū)域來說，共產黨又與其他民主黨派不同，她不是一般意義上的在野黨，而是在一定區(qū)域內(土地革命戰(zhàn)爭時期的蘇區(qū)、抗日戰(zhàn)爭時期的邊區(qū)、人民解放戰(zhàn)爭時期的解放區(qū))建立有獨立政權的黨。因此，從某種意義上說，民主革命時期的中國共產黨既是在野黨又是執(zhí)政黨。說她是在野黨，是指她未在全國范圍內執(zhí)政；說她是執(zhí)政黨，是指她在局部區(qū)域內掌握了政權。
歷史經驗表明，權力具有很強的誘惑性和腐蝕性。只要掌握有權力，就存在腐敗的可能。權力如果失去制約和監(jiān)督，就必然導致腐敗。在局部區(qū)域執(zhí)政情況下，盡管可供支配和行使的權力不如在全國執(zhí)政條件下的范圍那么廣、力度那么大，但是畢竟掌握有一定的權力。所以，即便是在局部區(qū)域執(zhí)政的情況下，同樣存在著被權力腐蝕的危險，同樣面臨著如何制約和監(jiān)督權力這一歷史性課題。
為了防止權力腐敗，防止因此而導致來之不易的局部執(zhí)政權的喪失，黨在局部區(qū)域執(zhí)政伊始就高度重視對權力的制約和監(jiān)督，并在十分艱難困苦的歷史條件下對此進行了探索，取得了明顯的成效和寶貴的實踐經驗。
應當說，民主革命時期的這種實踐和探索，是黨在制約和監(jiān)督權力方面的實踐和探索的先聲。說其是先聲，主要是指它是黨制約和監(jiān)督權力整個實踐與探索的初始階段，因而具有一定的歷史局限性，還存在著需要改進和完善的地方。其中很重要的一個歷史局限性，就是把制約和監(jiān)督的主要注意力放在了領導干部身上，而不是把權力作為制約和監(jiān)督的重點和著力點。
大量事實反復證明，預防和治理腐敗，核心在加強對權力的制約和監(jiān)督。腐敗在本質上是權力的腐敗。權力腐敗是最大的腐敗。加強對領導干部的制約和監(jiān)督對預防和治理腐敗固然重要,但制約和監(jiān)督權力運行更帶有根本性。領導干部只是權力運作行為的主體,是權力的人格化,而并非權力本身。只有切實加強對權力的制約和監(jiān)督，才能有效地防止權力變異和被濫用。
認識的辯證法表明，真理的認識不會是一次完成的。由于民主革命時期的制約和監(jiān)督實踐與探索，是在局部區(qū)域執(zhí)政的歷史條件下進行的，尚處于這一實踐與探索的初始階段，因而對其客觀規(guī)律需要一個逐步認識的過程。在這種情況下，人們通常把行使權力的領導干部作為制約和監(jiān)督的客體與對象，而在一定程度上忽略了對權力本身的制約和監(jiān)督。對制約和監(jiān)督的客體與對象界定不準或者錯位,勢必在一定程度上影響制約和監(jiān)督的實際效果。
新中國成立初期，盡管黨已由在局部區(qū)域執(zhí)政的黨轉變?yōu)樵谌珖鴪?zhí)政的黨，但是因其對制約和監(jiān)督的規(guī)律性認識仍停留在革命戰(zhàn)爭年代，因此以領導干部為制約和監(jiān)督重點的做法得到繼續(xù)沿用，并對黨執(zhí)政以后相當長一個歷史時期內的制約監(jiān)督權力運行實踐和探索產生了深刻的影響。
黨的“八大”及此后的一個時期內，黨在實踐和探索中曾明確提出要對國家工作人員手中的權力加以限制的思想主張。這一思想主張的提出，使黨在思想認識上幾近跳出了民主革命時期的窠臼，適應黨的歷史方位發(fā)生的新轉變，把制約和監(jiān)督的重點由掌握一定權力的領導干部身上轉移到權力本身上來。然而，令人惋惜的是，這一進程隨后被愈演愈烈的“左”傾錯誤所打斷。
十一屆三中全會后，黨的實踐和探索得以在正確軌道上繼續(xù)向前推進，直至最終實現從主要制約和監(jiān)督領導干部到以制約和監(jiān)督權力為核心的歷史性轉變。
從主要制約和監(jiān)督領導干部到以制約和監(jiān)督權力為核心，這一轉變具有深遠的歷史意義。這一轉變，是從以制約和監(jiān)督權力主體為主到以制約和監(jiān)督權力運行本身為主的轉變，即從間接制約和監(jiān)督權力到直接制約和監(jiān)督權力的轉變，同時也是從高成本、低效率的制約和監(jiān)督到低成本、高效率的制約和監(jiān)督的轉變。這一轉變的實現，標志著黨在懲治和預防腐敗方面找到了治本性的辦法，同時也標志著黨對權力制約和監(jiān)督規(guī)律的認識達到了一種新境界，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭推進到了一個新階段。
(二)從主要依靠運動到更加注重制度建設的轉變
以什么樣的方式制約和監(jiān)督權力，是黨在全國執(zhí)政以后亟待回答的一個重要問題。應當說，黨對這一問題的回答，是經歷過曲折和有著深刻的歷史教訓的。其中最深刻的教訓，就是沿用民主革命時期的做法，繼續(xù)以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動作為制約和監(jiān)督權力主體的主要方式。
在整個新民主主義革命時期，對少數貪腐分子的懲治，都是以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動的方式進行的。由于當時黨只是在局部區(qū)域內執(zhí)政，而在全國范圍內尚處在“在野黨”的地位，因而她在角色定位上具有“革命黨”的典型特征。作為一個“革命黨”，她與代表大地主大資產階級利益的國民黨政權之間是一種勢不兩立的階級對抗關系。又由于國民黨實行的是不給人民以任何民主權利的獨裁統治，這就決定了中國的革命必然是武裝的革命反對武裝的反革命，只能通過一個階級推翻另一個階級的暴烈的行動來進行。
中國共產黨角色的歷史定位和黨領導的中國革命的歷史特點，不能不對黨的工作產生深刻影響。加之當時在探索中又是以權力主體而不是權力本身作為制約和監(jiān)督的客體或對象的，所以很容易把完成黨的中心任務的方式和手段照搬到制約和監(jiān)督的實踐中來，以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動的方式來強化對權力主體的制約和監(jiān)督。例如，1932年春至1934年秋，針對新生蘇維埃政權中發(fā)生的貪污腐化、以權謀私問題，黨就在中央蘇區(qū)發(fā)動了一場大規(guī)模的懲腐肅貪運動。盡管這種方式確能在短時間內對腐敗分子形成震懾作用，收到明顯的效果，但往往容易把制約和監(jiān)督實踐納入階級斗爭的軌道，采用激烈的階級斗爭方式來對待和處理有貪腐行為的干部，哪怕其行為情節(jié)十分輕微。這種斗爭方式的一個致命弱點，就是容易混淆兩類不同性質的矛盾，造成冤假錯案。然而，這在當時極端殘酷的革命戰(zhàn)爭年代，也是不得已而為之。
新中國成立初期，盡管黨已經在全國范圍內執(zhí)掌政權，由于黨對自己所處的歷史方位并不是完全清醒的，加之黨在理念上是以領導干部作為制約和監(jiān)督的主要對象的，因此，繼續(xù)以急風暴雨式的大規(guī)模群眾性政治運動的方式來強化對權力主體的制約和監(jiān)督，就成為歷史的必然。
“八大”前后，黨曾經認真研究和探討過黨所處歷史方位的深刻變化，并在此基礎上開始思考從革命黨到執(zhí)政黨的角色轉換問題，取得了一些重要成果。具體到權力制約和監(jiān)督方面，黨取得的最重要成果，就是強調要改變以往主要依靠群眾性政治運動的傳統做法，著重從思想教育和制度建設兩個方面加強對權力主體的制約和監(jiān)督。這是黨首次提出制約和監(jiān)督權力的方式轉換問題，并在實踐中致力于正確地回答這一問題。
但是從1957年反右開始，“左”傾錯誤日漸泛濫開來，并逐步在黨內占據主導地位，致使黨轉換制約和監(jiān)督權力方式的實踐和探索被中斷，在理念上重新回到了民主革命時期革命黨的思維定勢，在實踐上重蹈了革命戰(zhàn)爭年代大規(guī)模群眾性政治運動的老路。于是，對權力主體的制約和監(jiān)督重新被納入階級斗爭的軌道，非但未能強化對權力主體的制約和監(jiān)督，反而帶來了一系列嚴重后果。歷史實踐證明，在黨的歷史方位已經發(fā)生重大變化的新的歷史條件下，繼續(xù)采用大規(guī)模群眾性政治運動的方式來制約和監(jiān)督權力主體，不是一種明智、正確的路徑選擇。
十一屆三中全會后，黨斷然停止在黨和國家政治生活中搞群眾性政治運動，強調搞運動不能從根本上解決官僚主義、干部腐敗等社會問題。指出，這些問題都有其復雜的思想根源、體制根源和社會原因，不能指望一兩次運動就能解決，而要遵循法制原則，重視經常性的制度建設。由此，黨制約和監(jiān)督權力的方式開始發(fā)生歷史性的轉變，走出了一條不搞政治運動而靠改革和制度建設的新路。
從主要依靠運動制約和監(jiān)督權力主體到主要依靠制度制約和監(jiān)督權力的轉變，是一次具有歷程碑意義的重大轉變。這一轉變是制約和監(jiān)督權力方式的根本性轉變，它使黨領導和推動下的權力制約和監(jiān)督逐步由人治走向法治，由無序走向規(guī)范。這一轉變的實現，標志著黨開始找到一條有效制約和監(jiān)督權力的正確道路，并使對權力的制約和監(jiān)督有了科學化的制度保障。
(三)從以懲戒震懾為主到懲防并舉、注重預防的轉變
采取什么樣的模式來強化對權力的制約和監(jiān)督，是黨在全國執(zhí)政以后亟待回答的又一個重要問題。黨對這一問題的回答，同樣也經歷了一些曲折。其中最主要的曲折，就是繼續(xù)沿用民主革命時期的做法，長期立足于懲戒，主要依靠懲戒所產生的震懾力來強化對作為權力主體的領導干部的制約和監(jiān)督。
新民主主義革命時期，為防止和清除貪污腐化現象，黨注重和強調思想道德對領導干部潛移默化的影響作用，采取各種措施強化思想道德教育，以期使他們能夠夯實廉潔自律的思想道德基礎、筑牢拒腐防變的思想道德防線。與此同時，黨更加注重和強調懲戒對領導干部震懾性的警示作用，一直以嚴厲的懲戒措施保持對貪腐分子的高壓態(tài)勢，以期對領導干部形成懲一儆百的震懾作用，使他們引為鑒戒，不敢重蹈貪腐分子的覆轍。
從中華蘇維埃共和國頒布的明文規(guī)定“貪污公款在五百元以上者，處以死刑”的訓令，到中央蘇區(qū)在紅都瑞金打響懲治腐敗的第一槍；從中共陜甘寧邊區(qū)中央局提出“共產黨員有犯法者從重治罪”【7】，到毛澤東要求“一切共產黨員，一切紅軍指戰(zhàn)員，一切革命分子，都要以黃克功為前車之鑒”【8】，所有這些，都是黨上述制權治貪模式選擇的體現和明證。
當時黨作出上述模式選擇，是有著深刻的社會歷史背景的。民主革命時期，黨處于被圍剿、被扼殺的惡劣環(huán)境中。殘酷的階級斗爭和局部執(zhí)政地位可能喪失的風險，使黨始終以階級斗爭的觀點和方法來看待腐敗問題，用處理敵我矛盾的辦法來處理這一問題。早在1934年1月中央工農檢察部發(fā)布的指示中就強調指出：“反對貪污浪費是殘酷的階級斗爭之一種，因此必須發(fā)動群眾對于這一現象的斗爭?！薄?】以這樣的觀點和方法看待和處理權力腐敗問題，那么，主要運用懲戒的手段來強化對權力主體的制約和監(jiān)督，就成為順理成章的事情了。
新中國成立初期，由于階級斗爭仍然是當時社會的主要矛盾，因此，在已經執(zhí)掌全國政權的情況下，黨繼續(xù)把腐敗問題同階級斗爭聯系在一起，繼續(xù)用階級斗爭的觀點和方法來看待和處理腐敗問題，以懲戒作為制約和監(jiān)督權力主體的主要手段。盡管當時黨也一再強調思想教育的作用，但卻始終是以懲戒作為主要手段的，并對犯有貪腐罪行者施以重刑。1951年12月，中共中央在關于反貪污、反浪費、反官僚主義斗爭的電報中指出：“貪污分子，浪費分子和官僚主義分子當然大多數不是反革命分子(可能有一部分人即是反革命分子)，他們的罪名是貪污浪費和官僚主義，但這個問題現在已極嚴重，必須看作如同鎮(zhèn)壓反革命斗爭一樣的重要，一樣的發(fā)動群眾大張旗鼓去進行斗爭，一樣的用死刑和徒刑等對待他們”，并作出這樣一種估計：“全國可能須要槍斃一萬至幾萬貪污犯才能解決問題”【10】。劉青山、張子善正是在這種情況下被處以死刑的。鄧小平曾評價說：“一九五二年殺了兩個人，一個劉青山，一個張子善，起了很大的作用?！薄?1】鄧小平這里所說的“作用”，無疑是指由懲戒所產生的震懾和警示作用。
如果說，在階級斗爭仍然是社會主要矛盾的建國初期，采用上述模式來強化對權力主體的制約和監(jiān)督尚有其一定的合理性；那么，在社會主義制度已經建立起來以后繼續(xù)這樣做、長期這樣做，就勢必會出問題。
1956年黨的“八大”首次提出加強黨的制度建設問題，試圖通過貫徹執(zhí)行民主集中制、探索建立代表大會常任制、建立黨內監(jiān)督制度等找到治本的辦法，從源頭上預防權力腐敗，并以此來強化對權力主體的制約和監(jiān)督。但是這一努力很快就被“左”傾錯誤所打斷，“以階級斗爭為綱”愈益成為支配和貫穿制約和監(jiān)督權力主體的政治理念。“文革”期間，更是提出“重點是整黨內那些走資本主義道路的當權派”。一個“整”字和一個“重點”的表述，凸顯了“懲戒”在當時制約和監(jiān)督權力主體中的地位和作用。
十一屆三中全會后，中黨在探索執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉工作規(guī)律的基礎上，不斷加深從源頭上預防和治理腐敗重要性的認識，逐步形成了一手抓懲治、一手抓預防的思路，并由此把制約和監(jiān)督權力提上了重要議事日程。特別是十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央進一步確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，從教育、制度、監(jiān)督三個方面入手，著力構建懲治和預防腐敗體系，不斷拓展從源頭上防治腐敗的工作領域，取得了明顯成效。
從以懲戒震懾為主到懲防并舉、注重預防的轉變，是黨在制約和監(jiān)督權力的模式上實現的一次重要歷史性轉變。這一轉變終結了過去重懲戒輕預防、治標不治本的傳統做法，把制約和監(jiān)督權力的重點由事后懲戒轉移到了事前防范上來，以教育、制度、監(jiān)督并重替代了懲戒震懾式的精神強制，從而使權力制約和監(jiān)督模式發(fā)生了一次重大轉型。這次轉型，實現了對權力主體的制約和監(jiān)督與對權力主體的教育和幫助的有機地結合。它鄭重地向世人宣示：中國共產黨對權力主體的制約和監(jiān)督并不是冷酷無情的，而是充滿人性和彰顯人文關懷的。
三、權力制約和監(jiān)督的經驗與啟示
在60多年的艱辛探索實踐中，黨在制約和監(jiān)督權力運行方面積累了彌足珍貴的歷史經驗。概括起來，這些經驗主要是：
(一)必須要有正確的政治路線作為保證
權力制約和監(jiān)督能否順利進行，首先取決于黨的政治路線正確與否。這是因為，權力制約和監(jiān)督是為黨的政治路線服務的，必須依據黨的政治路線提出的要求來進行。黨的政治路線正確，就能以正確的東西克服錯誤的東西，保證權力制約和監(jiān)督的正確方向，否則就會出現重大失誤或偏差，遭受嚴重挫折。
新中國成立60多年來，黨對權力的制約和監(jiān)督大致分為三種情況：第一種情況是，黨的政治路線正確，權力制約和監(jiān)督收到良好效果；即使發(fā)生某些偏差，也能及時得到糾正，如新中國成立初期。第二種情況是，黨的政治路線正確，但是未能得到貫徹和堅持，權力制約和監(jiān)督出現重大偏差或失誤，如1957年春至1958年夏的整風運動；三是黨的政治路線出現了嚴重錯誤，權力制約和監(jiān)督出現重大失誤和挫折，如十年“文化大革命”。
階級分析的觀點和方法，是馬克思主義分析特定社會歷史現象的重要觀點和方法。但是在社會主義條件下，不能把階級斗爭的觀點運用來指導權力制約和監(jiān)督，不能用對待階級敵人的辦法來對待犯錯誤的領導干部。這是歷史留給我們的一條重要歷史經驗。從20世紀50年代末開始，我們的權力制約和監(jiān)督實踐和探索之所以走上彎路、發(fā)生曲折，根本在于偏離了實事求是的馬克思主義思想路線，長期堅持“以階級斗爭為綱”的錯誤指導方針，長期用階級斗爭的觀點和方法來觀察和處理領導干部中出現的問題，并以此作為制約和監(jiān)督權力主體的主要手段；改革開放以來，我們之所以能在權力制約和監(jiān)督實踐中取得顯著成就，根本在于恢復和發(fā)展了實事求是的馬克思主義思想路線，摒棄了以階級斗爭為綱的錯誤指導方針，摒棄了長期用階級斗爭的方式來解決權力主體違規(guī)施權問題的“左”的做法?？梢赃@樣說，沒有這一歷史性轉變，就不可能有改革開放以來特別是十六大以來黨在制約和監(jiān)督權力方面取得的顯著成就。
客觀地說，社會主義初級階段的反腐敗斗爭，同一定范圍內存在的階級斗爭有著內在的聯系，包含有階級斗爭的內容和成分。但是，反腐敗斗爭與階級斗爭畢竟不是一回事，不能把二者簡單地等同起來，不能在任何時期都不加區(qū)別地同等看待。無論從內涵還是從外延上講，反腐敗斗爭所涉及的矛盾和問題，要比一定范圍存在的階級斗爭復雜得多、廣泛得多，其中固然包含有對抗性的敵我矛盾，但更多的是非對抗性的人民內部矛盾。因此，在人民當家作主的社會主義社會，腐敗問題應當在民主和法治的框架下逐步加以解決，決不能再采取“反右”或“文化大革命”那樣一種階級斗爭方式。實踐證明，在社會主義歷史條件下，民主和法治是逐步解決腐敗問題的根本方法。只有在民主和法治的框架下，對權力的制約和監(jiān)督才能不斷得到加強，才能更加有力和有效。
(二)必須堅持黨的領導，把貫徹黨的群眾路線同加強和改善黨的領導結合起來
堅持一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，是黨的優(yōu)良傳統和政治優(yōu)勢。歷史和現實都表明，無論什么時候、做任何事情，都要堅持黨的群眾路線，都要緊緊依靠人民群眾。這是黨始終立于不敗之地的根本保證。
人民群眾是制約和監(jiān)督權力的主體。制約和監(jiān)督權力，同樣必須緊緊依靠人民群眾。但是依靠人民群眾，并不等同于一定要搞群眾運動。十一屆三中全會前，黨制約和監(jiān)督權力總是習慣于搞群眾運動，并長期將其納入“以階級斗爭為綱”的軌道，這種做法曾使我們付出了沉重代價。腐敗現象的出現和存在是有著復雜的思想、社會、體制根源的，解決這些復雜的社會問題需要一個長期的歷史過程，不能指望搞幾次運動就能奏效。
應當指出，作為一種非制度化的民主形式，群眾運動并不具有天然的合理性。它只在一定的歷史階段內和正確理論、方針的指導下，才會是合理的。實踐表明，在社會主義歷史條件下，“用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩(wěn)步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”【12】這種做法之所以不能成功，其中的一個最重要原因，就是容易削弱以至擺脫黨的領導。黨是權力制約和監(jiān)督的領導核心。只有堅持和改善黨的領導，才能保證權力制約和監(jiān)督的正確方向，保證權力制約和監(jiān)督的有序進行。歷史經驗充分證明，“文革”期間那種一味地搞所謂的群眾運動甚至“踢開黨委鬧革命”的做法，不僅不能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，反而會使運動本身脫離黨的領導，偏離正確的政治方向，給黨和人民的事業(yè)帶來災難性的后果。
同時還必須著重指出的是，不搞群眾運動，并不意味著不依靠群眾，不走群眾路線。恰恰相反，必須在堅持和改善黨的領導的同時，穩(wěn)步發(fā)展黨內民主和社會民主，引導人民群眾有序參與，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，著力解決損害群眾利益的問題和群眾反映強烈的突出問題，把群眾參與制約和監(jiān)督權力的積極性引導好、保護好、發(fā)揮好，并使二者有機地結合起來。
(三)必須堅持黨的基本路線，把對權力的制約和監(jiān)督置于黨和國家工作大局下來進行
黨的建設歷來是同黨的歷史任務，同黨為實現這些任務而確立的基本路線聯系在一起的。加強對權力的制約和監(jiān)督、防治以權謀私等權力腐敗，是黨的建設的重要組成部分，必須同整個黨的建設一樣，始終圍繞黨的中心任務來進行，須臾不能離開黨的基本路線。
改革開放以前黨在權力制約和監(jiān)督方面發(fā)生失誤和挫折的重要原因之一，就是未能在實踐中把黨的八大確定的正確路線很好地堅持下去，把制約和監(jiān)督權力主體與搞階級斗爭聯系起來、等同起來，用“大民主”式的群眾性政治運動來推動，嚴重地沖擊了經濟建設，影響了國家的現代化進程；而改革開放以來我們之所以能在這方面取得顯著成績，就是徹底糾正了過去的“左”傾錯誤，端正并始終貫徹執(zhí)行了黨的正確路線。
十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期。在改革開放波瀾壯闊的創(chuàng)新實踐過程中，形成了被鄧小平稱之為“中國的發(fā)展路線”的黨在社會主義初級階段的基本路線。實踐充分證明，這條以“一個中心、兩個基本點”為主要內容的基本路線是興國、立國、強國的重大法寶，是黨和國家的生命線、人民群眾的幸福線，同時也是制約和監(jiān)督權力的出發(fā)點和落腳點。
制約和監(jiān)督權力與改革開放和經濟社會發(fā)展是相輔相成的。它必須服從和服務于經濟建設，須臾不能偏離這個中心；必須融入到改革開放和經濟建設之中，絕不能游離其外。要圍繞中心、服務大局，把對權力的制約和監(jiān)督放到黨和國家工作大局中去謀劃、去部署，使之貫穿于改革開放和現代化建設的全過程，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，為促進科學發(fā)展、社會和諧創(chuàng)造良好環(huán)境，提供有力保證。
(四) 必須堅持懲防并舉、注重預防方針，運用多種手段綜合強化權力制約
自古中國就有“治亂世用重典”、以嚴刑厲法威懾阻遏犯罪的治世主張。新中國60多年的實踐證明，單純用懲戒權力主體的辦法，單靠刑罰懲治所產生的威懾，是不足以根本解決腐敗問題的，而且容易重蹈過去懲戒主義的錯誤；要有效遏制和治理腐敗，必須在依法懲治腐敗分子的同時，堅持懲防并舉、注重預防方針，把治本和預防放在更加重要的位置上來。
對罪行嚴重的腐敗分子科以重刑，是有力威懾犯罪的一種懲罰手段和措施。它通過剝奪腐敗分子的權利、財產、人身自由乃至生命，使有濫用權力傾向者心靈上受到強烈震撼，產生極度恐懼的心理反應，形成巨大的心理壓力，使其出于對刑罰的恐懼而不敢濫用權力。應當說，有濫用權力傾向者對嚴刑厲法的恐懼，是對權力主體行為構成有效制約的一種重要力量，它迫使有這種傾向的權力主體在“貪腐之樂”與“刑罰之苦”之間進行權衡，促使其自我矯正濫用權力心理，不敢把貪腐動機變成犯罪行為。
然而，單靠刑罰的威懾力并不能根本解決權力制約問題。馬克思曾經指出，一般說來，刑罰應是一種感化或恫嚇的手段，但是國家并沒有利用懲罰一個人來感化或恫嚇其他人的權利。況且，“歷史和統計科學非常清楚地證明，從該隱以來，利用刑罰來感化或恫嚇世界就從來沒有成功過。”【13】大量事實一再表明，希冀通過刑罰所產生的恫嚇效應來根本解決權力制約問題不僅在理論上講不通，而且在實踐中也是行不通的。濫用權力犯罪源于社會結構中的諸多矛盾，是多種致罪因素共同作用的結果。因此，治理這一犯罪現象僅靠作為外部心理威懾力量的刑罰顯然是不行的。要科學有效地防治濫用權力，必須打破制約和監(jiān)督權力就是查處和懲戒干部的傳統思維定勢，按照改革創(chuàng)新、懲防并舉、統籌推進、重在建設的基本要求，做到治標和治本、懲治和預防兩手抓、兩手都要硬，以改革精神推進制度建設，以創(chuàng)新思路尋求治本辦法，懲治于已然，防患于未然，既堅決查處違紀違法案件、依法嚴懲腐敗分子，又加大預防工作力度、不斷鏟除腐敗滋生的土壤，努力把腐敗現象減少到最低程度。
(五)必須堅持以人為本，切實維護人民群眾根本利益和黨員干部合法權益
以人為本是黨的性質和宗旨的集中體現，也是權力制約和監(jiān)督的基本要求。十一屆三中全會以前對權力的制約和監(jiān)督之所以未能取得預期效果，其中的一個重要原因，就是在于沒有做到以人為本，在一些時候和一定情況下不尊重甚至侵害了黨員干部的合法權利。改革開放30年來權力制約和監(jiān)督之所以能夠取得顯著成績，其中的一個重要原因，就是在于較好地做到了以人為本。
十六大以來，在科學發(fā)展觀的指引下，黨在制約和監(jiān)督權力中更加自覺地做到了以人為本。這些年來，黨積極回應社會關切，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實解決群眾反映強烈的問題；加強黨內民主建設，推進黨務公開，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利；把教育、保護、挽救干部作為懲處的出發(fā)點和落腳點，正確處理嚴肅執(zhí)紀與寬嚴相濟、區(qū)別對待的關系，堅持以事實為依據，以法紀為準繩，準確、恰當地處理違紀行為，做到懲治腐敗與保護黨員干部的合法權利并重，既查清問題、依法懲治腐敗，又注重澄清是非，教育和保護干部，既著眼于教育和挽救，注重人文關懷，又注意防止失之于寬、失之于軟。
歷史經驗告訴我們，以人為本是權力制約和監(jiān)督必須始終堅持的核心理念。堅持以人為本加強對權力的制約和監(jiān)督，與黨的根本宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求是完全一致的。只有始終堅持相信人民、依靠人民、為了人民，教育、幫助和督促廣大干部做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，對權力的制約和監(jiān)督才會更加富有成效。以人為本也是權力制約和監(jiān)督的重要價值取向。制約和監(jiān)督權力，目的是遏制腐敗、保護干部。只有把加強對領導干部的制約和監(jiān)督同信任干部、保護干部、激勵干部有機地結合起來，才能在保證領導干部廉潔從政的同時，充分調動他們干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
(六)必須著力推進制度建設和制度創(chuàng)新，建立健全制約和監(jiān)督權力的有效機制
制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。加強制度建設，形成完善有效的體制機制，是強化對權力的制約和監(jiān)督的根本途徑。改革開放以前，權力制約和監(jiān)督之所以未能取得預期效果，其中的重要原因之一，就是在注重從思想道德上加強對人的教育和“改造”，而忽視從制度上強化對權力的規(guī)制和約束。在“左”傾錯誤方針指導下，對人的教育和“改造”往往被納入人治的軌道，甚至被納入無休止的政治運動。實踐證明，這種做法往往帶有很大的隨意性，很容易隨領導人或他們的看法和注意力的改變而改變。只有作出規(guī)范的剛性制度安排，把權力運行納入法治軌道，才能保證權力制約和監(jiān)督的穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性。
從新中國60多年權力制約和監(jiān)督的實踐看，制度和機制不完善不健全，往往是權力失控、決策失誤、行為失范的深層原因。一些領導干部之所以走上腐敗歧途，既有自我要求不嚴的因素，也有組織上疏于教育和管理的問題，更與體制機制制度不健全、不完善密切相關。特別是在經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，缺失制度和機制的有效約束，必然導致腐敗現象的易發(fā)多發(fā)。因此，要強化對權力的制約和監(jiān)督，加強廉政教育、建設廉政文化、加大懲治力度固然重要，但制度建設更帶有根本性。要把反腐倡廉教育同權力制約和監(jiān)督制度建設有機地結合起來，既通過教育引導使人自覺從善，又通過制度約束使人不能為惡，既通過思想道德建設提高恪守制度的自覺性，又通過制度建設增強思想道德建設的有效性。這是加強權力制約和監(jiān)督的戰(zhàn)略思路，必須長期堅持。
改革創(chuàng)新是完善權力制約和監(jiān)督制度、推進權力制約和監(jiān)督科學化的強大動力。要抓住正確行使權力這個關鍵，針對權力失控、監(jiān)督不力等制度和機制缺陷,著力推進制度和機制創(chuàng)新，并通過深化改革和用制度鞏固改革成果，逐步解決權力制約和監(jiān)督中的深層次問題。當前要加快推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，把對權力的制約和監(jiān)督寓于各項重要改革措施之中。要重點推進干部人事、行政審批、財稅、投資、政府采購、國有企業(yè)改革和現代市場體系建設方面的改革，把推進一批改革措施同建立權力制約和監(jiān)督制度緊密地結合起來，著力從制度上規(guī)范權力在上述重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的運行，不斷提高權力制約和監(jiān)督制度的科學化水平，真正做到用制度管權、按制度辦事、靠制度管人。
作者簡介：閆德民，河南省社會科學院首席研究員、河南省廉政理論研究中心副主任。
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