發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)新的人權(quán)是由塞內(nèi)加爾的卡巴·穆巴依于1972年首先提出的：“發(fā)展是所有人的權(quán)利，每個(gè)人都有生存的權(quán)利，并且，每個(gè)人都有生活得更好的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利就是發(fā)展權(quán)，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)?！雹俎r(nóng)民發(fā)展權(quán)就是作為個(gè)體或集體的農(nóng)民自由參與和增進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治等的發(fā)展并享受發(fā)展利益的權(quán)利，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活發(fā)展權(quán)等內(nèi)容。②在我國，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)是憲法原則的現(xiàn)實(shí)要求和生動(dòng)實(shí)踐，更是推動(dòng)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)和必要條件。近年來，我國農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題得到了很好的解決，但與我國《憲法》的原則要求和廣大農(nóng)民群眾的愿景相比，還有一定差距。為此，筆者擬對加強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展權(quán)法律保護(hù)的路徑進(jìn)行探析。

    一、確立農(nóng)民的法律主體地位

    “三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題。張子成認(rèn)為，農(nóng)民發(fā)展權(quán)不簡單地指其應(yīng)享有的具體的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等權(quán)利，而是指農(nóng)民與其他社會群體平等地參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化發(fā)展并享有成果的發(fā)展權(quán)利。③溫思美認(rèn)為，農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程就是賦予農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等權(quán)利的過程。④筆者認(rèn)為，農(nóng)民發(fā)展權(quán)是以農(nóng)民的政治發(fā)展權(quán)為前提、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展等方面權(quán)利內(nèi)容相協(xié)調(diào)的有機(jī)統(tǒng)一體。不管怎樣給農(nóng)民發(fā)展權(quán)下定義，有一點(diǎn)不能含糊：農(nóng)民是其發(fā)展權(quán)的行使主體和發(fā)展成果的享受主體，政府不是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的主體，而是保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)構(gòu)。李長健在《農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題探析》一文中認(rèn)為，我國農(nóng)民發(fā)展主體地位的模糊化阻礙了農(nóng)民自由和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)民的政治發(fā)展權(quán)方面，農(nóng)民代表在全國人大中的比例與其總?cè)藬?shù)極不相稱，大大制約了農(nóng)民政治表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。⑤在農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)方面，如在農(nóng)村土地的收益分配上，地方政府分得20%—30%，企業(yè)分得40%—50%，村級組織分得30%，農(nóng)民僅得5%—10%。⑥在農(nóng)民的文化發(fā)展權(quán)方面，從資源配置來看，較之城市教育，農(nóng)村教育始終處于因分配不公而資源嚴(yán)重缺乏的弱勢地位。⑦在農(nóng)民的社會發(fā)展權(quán)方面，從社會保障費(fèi)的支出來看，占全國人口80%左右的農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出只占總支出的11%，而占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會保障費(fèi)支出卻占到了總支出的89%。⑧農(nóng)民無發(fā)展主體地位，導(dǎo)致危害農(nóng)民基本權(quán)利的行為和現(xiàn)象頻繁發(fā)生。農(nóng)民的窮，實(shí)質(zhì)上是權(quán)利的貧窮，其經(jīng)濟(jì)權(quán)、政治權(quán)尚未得到徹底、有效的保障。⑨要強(qiáng)化農(nóng)民的發(fā)展主體地位，就不能將農(nóng)民發(fā)展權(quán)視為“政府發(fā)展權(quán)”，更不能以政府發(fā)展主體取代農(nóng)民發(fā)展主體。

    二、明確政府在農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)方面的法律責(zé)任

    政府能否完全履行職責(zé)以及履行效果如何對農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)有著決定性影響。張成福認(rèn)為，責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政的制度安排。⑩陳國權(quán)認(rèn)為，在社會分層日益加劇的時(shí)代，政府更容易受強(qiáng)勢階層影響，更傾向于對強(qiáng)勢階層負(fù)責(zé)，從而背離民主政治最基本的平等精神。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的制約，本應(yīng)由政府履行的提供義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的職責(zé)，有關(guān)部門卻把其責(zé)任推給農(nóng)民自己，使本已很貧困的農(nóng)民不堪重負(fù)。公共產(chǎn)品供給的城市傾向、社會保障制度的社會再分配功能扭曲，進(jìn)一步影響了農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，政府職責(zé)履行不夠的主要表現(xiàn)是政策失當(dāng)。如在農(nóng)民的社會保障方面，一些發(fā)達(dá)國家的政府積極承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。德國從1971年到2001年的30年間，政府對農(nóng)業(yè)人口的社會保障財(cái)政補(bǔ)貼增長了55倍。日本建立的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度中，國庫承擔(dān)養(yǎng)老金開支的1/3，日本政府并對低收入者免除其繳費(fèi)義務(wù)。根據(jù)我國國家教育發(fā)展研究中心對農(nóng)村中小學(xué)的抽樣調(diào)查，所調(diào)查的小學(xué)、初中中，課桌椅殘缺不全的分別占378%和451%，實(shí)驗(yàn)教學(xué)儀器不全的分別占595%和703%，教室或辦公室有危房的分別占223%和288%，教具、墨水、紙筆、粉筆不足的分別占到3255%和35%。在基本養(yǎng)老方面，我國2006年度勞動(dòng)和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，農(nóng)民參加保險(xiǎn)的人數(shù)較少。2006年末，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只有5374萬，還不足城鎮(zhèn)的1/3。在留守兒童教育方面，湖南調(diào)查小組針對農(nóng)村留守兒童的心理健康問題的專項(xiàng)調(diào)查顯示，666名留守初中生中57%的人存在輕微或輕微以上的心理健康問題，其中輕度心理健康問題的檢出率為477%，中度的為90%，重度的為03%。研究人員通過分析還發(fā)現(xiàn)，這些留守中學(xué)生的心理健康狀況往往與其父母的打工年限有關(guān)，父母在外打工時(shí)間越長，孩子的心理問題越嚴(yán)重。2007年河南農(nóng)村僅14周歲以下的留守兒童就達(dá)254萬人。各級黨委政府應(yīng)重視和關(guān)注留守兒童的教育問題，把留守兒童教育問題作為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧發(fā)展的重要內(nèi)容。

    政府應(yīng)在立法、政策制定、組織引導(dǎo)、財(cái)政支持、管理監(jiān)督等方面履行職責(zé)，最大程度地實(shí)現(xiàn)全體社會成員的相對公平。在社會民主層面，應(yīng)在充分尊重村民自治權(quán)的基礎(chǔ)上，努力引導(dǎo)農(nóng)民正確參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；在國家民主層面，應(yīng)為農(nóng)民參政議政搭建平臺，保證農(nóng)民平等地參與國家政治生活；在義務(wù)教育上，政府應(yīng)積極履行發(fā)展義務(wù)教育的政府責(zé)任，加大投入，全面實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育；在社會生活方面，應(yīng)逐步建立和完善針對農(nóng)民的社會保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等基本社會保險(xiǎn)制度。

    三、依法培育維護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的社會組織

    在現(xiàn)代社會，保護(hù)弱勢群體的有效手段之一是幫助該群體建立自己的利益保障組織。20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民逐漸演變?yōu)楦母锍杀镜闹饕袚?dān)者和利益的最大受損階層，沒有制度化的農(nóng)民利益表達(dá)組織無疑是導(dǎo)致這一結(jié)果的重要原因。1851年馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》一文中指出，小農(nóng)人數(shù)眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發(fā)生多種多樣的關(guān)系。他們的生產(chǎn)方式不是使他們相互交往，而是使他們互相隔離。……好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣。西方學(xué)者亨廷頓則認(rèn)為，組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提。印度國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策中心的國家研究員哈克教授指出：在農(nóng)民組織缺位的情況下，政府沒有壓力去解決農(nóng)民面臨的問題，并且政府實(shí)施的各種社會福利計(jì)劃也無法真正到達(dá)農(nóng)村社會。在民主革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨十分擅于組織農(nóng)會來動(dòng)員農(nóng)民參加革命。建國初期，農(nóng)會與工會一樣發(fā)揮著獨(dú)特的功能。1950年7月，政務(wù)院通過并公布了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》，在特殊的歷史條件下，農(nóng)民協(xié)會成了事實(shí)上的政權(quán)組織。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民被組織到人民公社進(jìn)行集體勞動(dòng)，農(nóng)民協(xié)會名存實(shí)亡。我國現(xiàn)有的2000多個(gè)全國性社團(tuán)中，許多社會群體和階層都有自己的組織，工人有中華全國總工會，商人有“工商聯(lián)”，學(xué)生有“學(xué)聯(lián)”，青年有“青聯(lián)”，婦女有“婦聯(lián)”，律師有“律師協(xié)會”，消費(fèi)者有“消協(xié)”，殘疾人有“殘聯(lián)”，還有眾多的工商產(chǎn)業(yè)協(xié)會，而人口最龐大的農(nóng)民卻沒有一個(gè)服務(wù)于全國農(nóng)民整體權(quán)益的全國性組織，導(dǎo)致我國農(nóng)民權(quán)益保障在組織上缺乏有效的支撐和保證。

    《世界人權(quán)宣言》第20條規(guī)定“人人有權(quán)享有和平集會和結(jié)社的自由”，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第22條規(guī)定“人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由”。我國《憲法》也規(guī)定了公民結(jié)社自由權(quán)，但目前我國有關(guān)法規(guī)對農(nóng)民組織的設(shè)立條件要求過高。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對農(nóng)民專業(yè)協(xié)會實(shí)行登記管理，農(nóng)民專業(yè)協(xié)會被視為群眾團(tuán)體，其設(shè)立有會員最少50人、資產(chǎn)5萬元及活動(dòng)范圍的要求。受分散居住的限制，農(nóng)村居民在很多情況下不可能滿足立法的設(shè)立條件而成立農(nóng)民專業(yè)協(xié)會，服務(wù)農(nóng)民的社會組織太少。如目前我國農(nóng)民合作組織的數(shù)量已超過15萬個(gè)，其中農(nóng)民專業(yè)協(xié)會約占65%，專業(yè)合作社約占35%，參加合作組織的農(nóng)戶僅有2363萬戶，占全國總農(nóng)戶數(shù)的98%。農(nóng)民的組織化程度較低，是導(dǎo)致當(dāng)前侵害農(nóng)民權(quán)益事件不斷發(fā)生的一個(gè)重要原因。在美國，農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場局構(gòu)成了農(nóng)民組織的三大團(tuán)體基石，美國有各種農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)——農(nóng)業(yè)合作社25000個(gè)，參加農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)民有440萬人，約占農(nóng)業(yè)人口的90%。日本則有全世界最大的全日農(nóng)協(xié)聯(lián)盟，該聯(lián)盟擁有800萬成員，成員數(shù)量超過日本任何一個(gè)利益集團(tuán)，這種組織對政府決策具有相當(dāng)?shù)挠绊懥ΑＮ覈_灣地區(qū)也有被聯(lián)合國和東南亞不少國家奉為楷模的臺灣農(nóng)會。據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳的調(diào)查，河南現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作組織8474家，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4家；加入農(nóng)民專業(yè)合作組織的社員有183萬戶，占全省總農(nóng)戶的915%。總的來看，我國農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展尚處于起步階段，數(shù)量少，規(guī)模小，功能發(fā)揮不充分，有的甚至名存實(shí)亡。因此，要從確保我國和諧穩(wěn)定的高度，在法律允許的范圍內(nèi)，允許農(nóng)民建立權(quán)利義務(wù)明確的農(nóng)民協(xié)會等農(nóng)民組織，可由農(nóng)民組織代表農(nóng)民參與政治決策，在政府和農(nóng)民之間發(fā)揮“橋梁”和“紐帶”作用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；農(nóng)民可通過參加農(nóng)民組織的實(shí)踐，學(xué)會如何管理公共事務(wù)和維護(hù)自身利益，學(xué)會在利益博弈中磋商、調(diào)解或談判，加大矛盾解決的可能性并使解決方式更趨理性化和法治化。

    四、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民政治參與的制度化、規(guī)范化、法治化

    農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利被約束、限制甚至被扭曲是制度及其與其他規(guī)范相互關(guān)聯(lián)作用的產(chǎn)物。包括戶籍制度、選舉制度、財(cái)稅制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度在內(nèi)的歧視性政策的長期實(shí)施，剝奪了農(nóng)民在政治經(jīng)濟(jì)生活中的平等參與權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)以及平等享受基本公共服務(wù)的權(quán)利?，F(xiàn)代社會的發(fā)展表明，農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展權(quán)，充分維護(hù)和保護(hù)自身的合法權(quán)益，就必須進(jìn)行政治參與。在政治參與中，農(nóng)民通過與其他利益群體博弈、向政府表達(dá)意愿乃至與政府部門溝通、協(xié)商、談判，達(dá)到使自身利益最大化的目的。目前制約農(nóng)民政治參與的因素很多，農(nóng)民政治參與和表達(dá)的渠道過窄、不夠暢通，尤其是現(xiàn)階段農(nóng)民政治參與的行為受宗派、宗族、選民個(gè)人好惡、鄉(xiāng)村習(xí)俗等非制度因素的影響非常明顯。因此，要把拓寬農(nóng)民參與和表達(dá)的渠道作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容來抓。

    一要完善人民代表大會制度。要在各級人大代表中適當(dāng)考慮不同農(nóng)民階層代表的比例，增強(qiáng)農(nóng)民在國家政治機(jī)構(gòu)中的話語權(quán)，使人大代表真正反映農(nóng)民的要求和愿望。同時(shí)，要發(fā)揮人大代表的作用，設(shè)立“人大代表熱線”、“人大代表信箱”或開設(shè)“人大代表網(wǎng)絡(luò)論壇”，規(guī)范人大代表的監(jiān)督職能，完善人大代表對選民負(fù)責(zé)制，明確規(guī)定人大代表享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，積極推廣人大代表聯(lián)系戶制度。

    二要完善鄉(xiāng)村黨政領(lǐng)導(dǎo)體制。安徽省岳西縣遵循“精簡、效能、小政府、大服務(wù)”的原則，進(jìn)行了鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)體制和方式的重大改革：鄉(xiāng)村組織切實(shí)改變過去那種壓指標(biāo)、分任務(wù)、管得過多、統(tǒng)得過死的領(lǐng)導(dǎo)方式，把主要精力用在制定政策、發(fā)展規(guī)劃、提供服務(wù)和搞好協(xié)調(diào)上。該縣堅(jiān)持和完善“兩推一選”村黨組織和“組合制競選”村委會的民主選舉辦法，合理核定村干部職數(shù)，重新確定村干部補(bǔ)貼，完善村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度和優(yōu)秀村干部獎(jiǎng)勵(lì)制度。岳西縣完善鄉(xiāng)村黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的目的，是使鄉(xiāng)村黨組織真正對農(nóng)村起到政治組織、思想領(lǐng)導(dǎo)的作用，拓寬農(nóng)民政治權(quán)益在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的發(fā)展空間。

    三要完善和改革信訪制度。要建立規(guī)范的信訪督查制度，真正發(fā)揮信訪的“前哨、第一道防線”的關(guān)鍵作用，努力把群眾的利益表達(dá)問題解決在沖突萌芽時(shí)期、處理在基層，防患于未然。要對所有來信來訪做到件件有接待、事事有解決，將群眾的利益表達(dá)及時(shí)反映到相關(guān)部門，并對問題的解決進(jìn)行跟蹤督查、限期解決；對于群眾不合理的要求或雖然有理但一時(shí)無法解決的問題，要耐心細(xì)致地做好思想工作，杜絕久拖不決。要建設(shè)全國信訪信息系統(tǒng)，設(shè)立國家投訴受理辦公室，建立健全人民建議征集制度，為人民群眾表達(dá)訴求、反映問題、提出意見和建議提供便利；要堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪制度，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系信訪群眾制度，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，進(jìn)一步拓寬和暢通信訪渠道。

    四要發(fā)揮新聞媒體的正確導(dǎo)向作用。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，農(nóng)村新聞媒體的力量無法與城市相比，這使得農(nóng)村居民通過媒體進(jìn)行利益表達(dá)的途徑受限。為此，要加大對新聞媒體的投資力度，充分利用先進(jìn)的科技和新聞傳播手段，進(jìn)一步強(qiáng)化輿論監(jiān)督，尤其要把行使國家權(quán)力的人員全部納入群眾監(jiān)督的視野，最大程度地實(shí)現(xiàn)人民群眾對干部選舉、任免的最終決定權(quán)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益提供良好的組織保障。

    五、加強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益保護(hù)的法制支持

    新中國成立以來，我國先后頒布實(shí)施了《憲法》、《選舉法》、《村民委員會組織法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律和一些涉農(nóng)法規(guī)，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益提供了重要的法制保障，也使廣大農(nóng)民群眾運(yùn)用法律武器維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其發(fā)展權(quán)益的法治意識明顯增強(qiáng)。但是，從整個(gè)社會層面來看，我國對保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)益尚缺乏系統(tǒng)、完善的法制支持。要將農(nóng)民發(fā)展權(quán)確立為《憲法》中的基本人權(quán)，通過修改《憲法》，明確農(nóng)民作為農(nóng)民發(fā)展權(quán)的法律主體地位，使農(nóng)民發(fā)展權(quán)獲得具有最高法律效力的根本法的保護(hù)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障的制度基石。同時(shí)，要制定保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)和其他權(quán)利的基本法和單行法規(guī)。如可制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》作為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的基本法，該基本法應(yīng)從法律角度明確政府的職能和權(quán)限，廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度和社會保障制度，對侵犯農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的行為規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，以落實(shí)對《憲法》確立的保障農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)的原則要求?？梢灾贫ㄓ嘘P(guān)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)和社會發(fā)展權(quán)的單行立法，構(gòu)筑農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障的系統(tǒng)的法律體系。為解決農(nóng)民發(fā)展權(quán)的法律救濟(jì)問題，我國可嘗試創(chuàng)制和完善憲法審查制度和憲法訴訟制度。憲法訴訟是憲政的守護(hù)神，乃民主之補(bǔ)救、人權(quán)之保障、法治之精義。憲法審查制度和憲法訴訟制度應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障的法治磐石和最后保障。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村司法隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村司法人員素質(zhì)，充實(shí)農(nóng)村司法力量。要通過深入開展思想政治教育、社會主義法治理念教育、職業(yè)道德教育，強(qiáng)化司法隊(duì)伍的執(zhí)法為民意識，確保司法隊(duì)伍永遠(yuǎn)忠于黨、忠于祖國、忠于人民、忠于法律，確保嚴(yán)格公正司法。

    基金項(xiàng)目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題《河南工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民發(fā)展權(quán)法律保護(hù)問題研究》(2010BFX003)的階段性成果。

    參考文獻(xiàn)(略)

    作者簡介：丁同民，河南省社會科學(xué)院副院長，研究員。

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