村監(jiān)委：農(nóng)村權(quán)力運行監(jiān)督制度的創(chuàng)新之舉
2009年底，河南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的意見》，到目前，河南省已有50533個行政村（社區(qū)）建立了村（居）務(wù)監(jiān)督委員會（以下簡稱村監(jiān)委），占行政村（社區(qū)）總數(shù)的99.5%。村監(jiān)委制度初步展示了蓬勃向上的生機和活力。新華社、《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》、《河南日報》等媒體對此事相繼進行了報道，引起較大反響。筆者試從這一制度體系的內(nèi)涵、成效與發(fā)展等視角淺敘管見。
一、村監(jiān)委制度是一個內(nèi)涵豐富、配套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系
任何一項完善的制度體系都必須由實在管用的實體性制度、便捷可行的程序性制度和剛性高效的保障性制度三部分組成。村監(jiān)委制度較好地體現(xiàn)了以上制度特性。
（一）村監(jiān)委制度的實體性規(guī)定包含了現(xiàn)實的針對性
實體性規(guī)定是該制度體系的核心。這一部分從政治方向、目標(biāo)任務(wù)和工作職責(zé)方面明確提出了村監(jiān)委的任務(wù)。
1.明確的指導(dǎo)思想指明了村監(jiān)委正確的政治方向。村監(jiān)委制度強調(diào)，要按照構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)要求，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一，依循既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)又保障村民自治權(quán)利等原則，通過落實“四議兩公開”工作法，不斷創(chuàng)新和完善村級民主監(jiān)督的組織形式和工作機制，促進農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。這一指導(dǎo)思想明確了村監(jiān)委的政治方向和價值取向，是村監(jiān)委存在與發(fā)展的定盤星。
2.明晰的工作任務(wù)賦予了村監(jiān)委神圣的職責(zé)。該制度賦予村監(jiān)委三大任務(wù)：一是從組織基礎(chǔ)角度出發(fā)，整合監(jiān)督形式完善自治機制。即整合村級理財、村務(wù)公開、村紀(jì)檢等村級監(jiān)督組織，健全完善以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民大會和村民代表大會為決策機構(gòu)、村民委員會（以下簡稱村委會）為村務(wù)管理和決策執(zhí)行機構(gòu)，村監(jiān)委為村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督四位一體，既相互制約又相互銜接的村民自治機制。二是從民主權(quán)益角度出發(fā)，完善民主管理，保障農(nóng)民權(quán)益，促進和諧穩(wěn)定。即健全完善村級民主管理制度，落實“四議兩公開”工作法，切實維護農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。三是從監(jiān)督制約角度出發(fā)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。即建立完善對村干部權(quán)力行使的監(jiān)督制約機制，促進農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)各項制度的落實。三大任務(wù)為村監(jiān)委賦予了神圣的使命，是村監(jiān)委工作的坐標(biāo)系。
3.清晰的工作職責(zé)授予了村監(jiān)委剛性的履職手段。該制度賦予村監(jiān)委監(jiān)督村兩委執(zhí)行政策決議、民主決策、黨務(wù)和村務(wù)公開、資金管理、資源與資產(chǎn)管理、干部履職、村民授權(quán)事項等七大監(jiān)督職責(zé)。重點把好對農(nóng)村民主決策和執(zhí)行情況的監(jiān)督、對村級財務(wù)管理的監(jiān)督、對熱點問題的監(jiān)督、對村干部的日常監(jiān)督四大關(guān)。要求村兩委嚴(yán)格落實“四議兩公開”，拓展“雙述雙評”、“村民懇談會”等干群對話質(zhì)詢機制和民情民意反饋機制，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。以上涵蓋了當(dāng)前農(nóng)村重大熱點難點問題，體現(xiàn)了村監(jiān)委履職的強制性和剛性，是村監(jiān)委工作的尚方寶劍。
（二）村監(jiān)委制度的程序性規(guī)定體現(xiàn)了較強的可行性
程序性規(guī)定是該制度的實現(xiàn)路徑。該部分從村監(jiān)委成員的產(chǎn)生、監(jiān)督程序和辦法等方面規(guī)范了村監(jiān)委制度的運行。
1.產(chǎn)生程序周密。該制度明確村監(jiān)委由5人左右組成，其中主任1名。委員候選人由村民代表大會或村黨組織提名，也可由村民自薦或聯(lián)名推薦。主任候選人由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處，以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）紀(jì)委向村黨組織提出，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查同意。主任和委員提交村民大會選舉產(chǎn)生，與村委會同期同屆。村監(jiān)委在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下實施民主監(jiān)督，向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，形成了村級決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制衡機制。同時規(guī)定了村監(jiān)委成員的任職條件與回避要求。上述制度把住了村監(jiān)委進人關(guān)。
2.監(jiān)督手段嚴(yán)密。村監(jiān)委如發(fā)現(xiàn)村“兩委”未遵守“四議兩公開”工作法，應(yīng)督促其重新召開黨員大會或村民（代表）大會討論決定，體現(xiàn)了復(fù)議權(quán)；凡是上級規(guī)定和農(nóng)民群眾要求公開的村務(wù)、黨務(wù)事項，村“兩委”應(yīng)當(dāng)全面、真實、及時公開，否則應(yīng)督促村“兩委”重新公布，村“兩委”應(yīng)在一周內(nèi)予以答復(fù)，展現(xiàn)了質(zhì)詢權(quán)；村財務(wù)交村監(jiān)委集體審查簽署意見并蓋章，由村黨組織書記、村委會主任聯(lián)簽后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)中心審核入賬，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)中心檢查村財務(wù)賬目及相關(guān)經(jīng)濟活動，展示了審核權(quán)；村監(jiān)委參與制定本村集體財務(wù)計劃和相關(guān)制度，監(jiān)督村集體投資項目和資產(chǎn)、資源處置，蘊含了資產(chǎn)資源處置權(quán)；本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名要求罷免村委會成員，村委會未在法定時間內(nèi)啟動罷免程序的，村監(jiān)委可督促村民選舉委員會召開村民大會投票表決，宣示了罷免權(quán)。濮陽等地還明確規(guī)定了列席村委會的列席權(quán)，查閱資料的查閱權(quán)，調(diào)查有關(guān)情況的調(diào)查權(quán)，對村“兩委”及成員違規(guī)行為的批評權(quán)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委報告的反映權(quán)，村監(jiān)委的決定與村委會的決定不能取得一致意見時建議提請村民代表大會或村民大會討論決定的提請權(quán)。上述規(guī)定把住了對村“兩委”的監(jiān)督關(guān)。
（三）村監(jiān)委制度的保障性規(guī)定展示了明顯的操作性
保障性規(guī)定通過賦予村監(jiān)委監(jiān)督權(quán)、明確村監(jiān)委承擔(dān)的義務(wù)和必須接受的監(jiān)督等規(guī)定，規(guī)范了村監(jiān)委正確履職，體現(xiàn)了權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，解決了如何保證做好的問題。
1.承擔(dān)義務(wù)實在。該制度規(guī)定了村監(jiān)委的主要義務(wù)：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳黨的路線方針政策，學(xué)習(xí)法律法規(guī)和有關(guān)監(jiān)督工作知識，按照國家法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，客觀公正地開展監(jiān)督活動，不得借監(jiān)督之名故意刁難。二是配合支持村黨組織和村委會正確履行職責(zé)，引導(dǎo)村民支持村黨組織、村委會的工作，協(xié)助做好村民的思想工作。聯(lián)系村民廣泛聽取并收集整理村民的意見建議，及時向村黨組織和村委會反映村民對村務(wù)管理的意見和建議，保障村民對村級事務(wù)的質(zhì)疑、建議、反映和舉報等監(jiān)督權(quán)利。三是村監(jiān)委應(yīng)積極協(xié)助村委會建立村務(wù)檔案。上述規(guī)定體現(xiàn)了村監(jiān)委權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。
2.接受監(jiān)督嚴(yán)格。該制度規(guī)定，村監(jiān)委每年年中和年底要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委報告工作開展情況。各地落實村監(jiān)委制度的情況，每年底要向省農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作聯(lián)席會議辦公室寫出書面報告。村監(jiān)委成員與村“兩委”干部一起接受村民大會或村民代表大會的民主評議。民主評議每年進行一次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委負(fù)責(zé)組織監(jiān)委會成員述職，進行考核評議，評議結(jié)果作為獎懲的主要依據(jù)。對于履行工作職責(zé)表現(xiàn)突出的村監(jiān)委成員進行表彰，并給予一定的物質(zhì)獎勵。對于不能很好履行職責(zé)或不能完全勝任工作的村監(jiān)委成員，群眾評議滿意率達不到60%的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對其進行批評教育或進行誡勉談話。村監(jiān)委成員如果連續(xù)兩年群眾評議滿意率達不到60%的，應(yīng)當(dāng)主動辭職。拒不辭職的，村民代表大會或村民大會有權(quán)罷免。上述規(guī)定體現(xiàn)了對監(jiān)督者的監(jiān)督，是給村監(jiān)委上的一個緊箍咒。
3.有關(guān)保障到位。該制度要求全省村監(jiān)委都要達到有人員、牌子、印章、辦公場所、會議記錄、工作制度的“六有”要求。濮陽、焦作、信陽等地，落實村監(jiān)委制度做到組織建設(shè)、人員配備、工作培訓(xùn)、待遇落實“四到位”，工作制度、工作記錄、村監(jiān)委牌子、村監(jiān)委印章“四統(tǒng)一”。三門峽市規(guī)定村監(jiān)委主任的培訓(xùn)由縣（市）區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)委會成員的培訓(xùn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委負(fù)責(zé)，每年累計集中培訓(xùn)時間不少于5天。監(jiān)委會成員在政治上經(jīng)濟上同其他村干部一樣，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一管理。上述規(guī)定和做法為村監(jiān)委制度提供了護身符。
二、村監(jiān)委制度是一個意義重大、成效明顯的制度體系
在原有村兩委的基礎(chǔ)上增設(shè)村監(jiān)委，與村民代表大會和村民大會形成了“三委兩會”較完備的村民自治管理體系，包含著重大而深遠(yuǎn)的意義，取得了明顯成效。
（一）村監(jiān)委制度是農(nóng)村民主政治建設(shè)的一個創(chuàng)舉。黨的十七大報告中提出，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確提出，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實”。隨著村民自治的發(fā)展，村務(wù)監(jiān)督顯得日益重要。村監(jiān)委制度從本質(zhì)上突出了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，是對村民代表會議的一種完善和健全，更是農(nóng)村民主政治建設(shè)的一大創(chuàng)舉。
（二）村監(jiān)委制度是農(nóng)村反腐倡廉建設(shè)的突擊隊?！叭r(nóng)”是支撐社會主義強國的基礎(chǔ)，農(nóng)村的黨風(fēng)廉政建設(shè)是全黨全國反腐倡廉的基石。近年來，河南省農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作取得明顯成效。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，一些村干部以權(quán)謀私、作風(fēng)獨斷、侵占集體“資金、資產(chǎn)、資源”等問題依然存在，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群眾的利益，影響了黨的形象。問題的根源在于：農(nóng)村雖然有村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組和村紀(jì)檢小組等監(jiān)督組織，但這些小組從關(guān)系上隸屬于村委會，部分小組成員在村“兩委”交叉任職，既是決策者又是監(jiān)督者，難以有效監(jiān)督。各個監(jiān)督小組職能比較分散，難以形成工作合力，無法對村委會的工作進行有效監(jiān)督，村級監(jiān)督組織形同虛設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村基層權(quán)力運行失范，個別村干部違紀(jì)違法現(xiàn)象頻發(fā)，農(nóng)民群眾切身利益屢遭侵害，對村級事務(wù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到有效保障。因此，整合原有的各類村級監(jiān)督組織，由村民大會或村民代表大會選舉建立村監(jiān)委，作為村級常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)，對村務(wù)進行全面監(jiān)督非常必要。村監(jiān)委就是農(nóng)村基層最前沿的反腐倡廉尖刀班，較好地實現(xiàn)了懲治和預(yù)防腐敗體系向村級組織延伸，及時懲治和預(yù)防了農(nóng)村不少腐敗問題，維護了農(nóng)民群眾切身利益。
（三）村監(jiān)委制度是連結(jié)干部群眾的橋梁與紐帶。影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的因素，除經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性因素外，大多是村干部以權(quán)謀私、處事不公、作風(fēng)霸道等原因。由于村監(jiān)委參與民主管理與民主監(jiān)督，村兩委的各項權(quán)力運行都在村監(jiān)委的監(jiān)督之下，不合理的開支不能支出，不符合廣大村民利益的決策不能通過，這促使村干部想問題、作決策時處處圍著群眾“轉(zhuǎn)”，用各項政策規(guī)定作為度量衡來規(guī)范自己的言行。有關(guān)問題通過村監(jiān)委就可以有效解決，從而化解了矛盾，疏通了關(guān)系，減少了農(nóng)村穩(wěn)定的壓力，架起了干群之間的“連心橋”，村監(jiān)委已成為農(nóng)村穩(wěn)定的“減壓閥”和“緩沖器”。如鞏義市孝南村監(jiān)委會，2010年從群眾最關(guān)切的集體經(jīng)濟、資產(chǎn)、福利待遇等問題入手，把私人企業(yè)拖欠村集體三年的138萬元利息全部收回，把155名不符合落戶規(guī)定而在村里申領(lǐng)福利的人員剔除，拆除違規(guī)亂建車庫33間，組織對該村原棉紡廠、木糖廠拆除工程實行公開招標(biāo)，制訂了“個人申請、各組代表簽字、監(jiān)委會逐戶調(diào)查落實、村兩委審核確定”的村救濟金發(fā)放審批辦法等，贏得了群眾信賴。
（四）村監(jiān)委制度是農(nóng)村富民強村的助推器。村監(jiān)委制度的建立，規(guī)范了農(nóng)村權(quán)力運行，促進了農(nóng)村基層民主決策科學(xué)化、民主管理制度化、民主監(jiān)督規(guī)范化，保障了黨的惠民政策能夠較好落實，還干部一個清白，給群眾一個明白，激發(fā)了農(nóng)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為農(nóng)村發(fā)展提供了一個風(fēng)清氣正的良好政治環(huán)境，為農(nóng)村經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展提供了有力保障。
三、村監(jiān)委制度是一個應(yīng)運而生、不斷完善的制度體系
村監(jiān)委制度從試點到推廣，由推廣到完善是一個應(yīng)運而生并不斷完善的系列工程。
（一）村監(jiān)委制度的試點先行政策體現(xiàn)了現(xiàn)實需要。2005年，河南省紀(jì)委在三門峽市開始村監(jiān)委試點工作。三門峽市整合村級民主理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村紀(jì)檢小組等村級監(jiān)督組織，成立村務(wù)監(jiān)督委員會，村監(jiān)委由村民會議或村民代表會議民主選舉產(chǎn)生，成員3至5名，任期與村委會同屆，對村級重大事務(wù)進行監(jiān)督，取得了明顯成效。此后，河南省紀(jì)委在焦作、洛陽、鄭州等市開展試點，取得較好成效。2009年，在焦作、洛陽、鄭州等市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，省紀(jì)委監(jiān)察廳經(jīng)過深入調(diào)研，及時向省委、省政府提交了《關(guān)于全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的報告》，建議在農(nóng)村基層全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會，并得到省委、省政府的大力支持。
（二）村監(jiān)委制度的全面推廣蘊涵了時代要求。繼2009年底河南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的意見》以來，2010年2月，河南省紀(jì)委、省委組織部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度，建立健全“四議兩公開一監(jiān)督”工作機制方案》，對村監(jiān)委制度在全省的廣泛推行及時進行了統(tǒng)一部署。新華社2010年12月7日以《盯緊700萬村官的“行政權(quán)”——“村監(jiān)委”開啟中國基層民主改革新試驗》為題，報道了河南省村監(jiān)委制度取得的成效與經(jīng)驗。2011年3月，河南省全省農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議召開，對農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)進行總結(jié)部署，提出要以“四議兩公開、兩服務(wù)、一監(jiān)督”①為主要載體推進農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)健康有序地深入開展。尤其把村監(jiān)委制度作為推進“四議兩公開、兩服務(wù)”及整個農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保障，要求全省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)會同有關(guān)部門切實抓出成效。
（三）村監(jiān)委制度的進一步完善、提高。河南全省推行村監(jiān)委制度工作雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：一是工作進展不平衡。個別地方的領(lǐng)導(dǎo)對建立村監(jiān)委認(rèn)識不到位，部分行政村外出務(wù)工人員多，組織選舉難度大，一些村干部對村監(jiān)委開展工作支持力度不夠，致使有的地方進展緩慢，村監(jiān)委監(jiān)督職能發(fā)揮不充分。二是監(jiān)督能力亟待提高。個別新當(dāng)選的村監(jiān)委成員業(yè)務(wù)不熟悉，存在不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題，能力有待提高。三是村監(jiān)委運作不規(guī)范。個別村監(jiān)委硬件建設(shè)不到位，印章使用、意見簽署、工作記錄等不規(guī)范，有些地方村監(jiān)委成員補貼得不到保障，影響到工作的正常開展。針對以上存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面努力改進：一是廣泛宣傳，進一步營造濃厚氛圍。村監(jiān)委制度是一個新的事物，社會各界支持、關(guān)注的力度還很不夠，需要大力宣傳，以形成深厚的社會輿論氛圍。二是進一步加強培訓(xùn)，提升監(jiān)督水平。村監(jiān)委要做到想監(jiān)督、敢監(jiān)督、能監(jiān)督、會監(jiān)督，必須提高自己的監(jiān)督能力和監(jiān)督水平，因此，加強對村監(jiān)委成員的教育培訓(xùn)很有必要。三是完善制度，建立長效機制。要進一步研究出臺村監(jiān)委工作規(guī)則、教育培訓(xùn)制度、工作報告制度、考核和獎勵激勵制度等規(guī)章制度，把村監(jiān)委建設(shè)工作納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，落實相應(yīng)的補貼及保障措施，逐步建立長效機制，使村監(jiān)委工作規(guī)范化、制度化。
注釋
①“四議兩公開、兩服務(wù)、一監(jiān)督”的主要內(nèi)容：“四議兩公開”是指農(nóng)村村級重大事項的運行都必須在村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下通過 “四議”、“兩公開”程序，“四議”即黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表大會決議，“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開；“兩服務(wù)”是由河南省紀(jì)委提出的農(nóng)村資金、資產(chǎn)、資源（即三資）委托代理服務(wù)和農(nóng)村基層便民服務(wù)；“一監(jiān)督”即農(nóng)村監(jiān)督委員會制度。
作者簡介：徐喜林，男，河南省社會科學(xué)院紀(jì)委書記、河南省廉政理論研究中心主任，研究員（鄭州450002）。
任瑞萍，女，河南省科學(xué)技術(shù)干部學(xué)校工程師（鄭州450002）。
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一、村監(jiān)委制度是一個內(nèi)涵豐富、配套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系
任何一項完善的制度體系都必須由實在管用的實體性制度、便捷可行的程序性制度和剛性高效的保障性制度三部分組成。村監(jiān)委制度較好地體現(xiàn)了以上制度特性。
（一）村監(jiān)委制度的實體性規(guī)定包含了現(xiàn)實的針對性
實體性規(guī)定是該制度體系的核心。這一部分從政治方向、目標(biāo)任務(wù)和工作職責(zé)方面明確提出了村監(jiān)委的任務(wù)。
1.明確的指導(dǎo)思想指明了村監(jiān)委正確的政治方向。村監(jiān)委制度強調(diào)，要按照構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)要求，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一，依循既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)又保障村民自治權(quán)利等原則，通過落實“四議兩公開”工作法，不斷創(chuàng)新和完善村級民主監(jiān)督的組織形式和工作機制，促進農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。這一指導(dǎo)思想明確了村監(jiān)委的政治方向和價值取向，是村監(jiān)委存在與發(fā)展的定盤星。
2.明晰的工作任務(wù)賦予了村監(jiān)委神圣的職責(zé)。該制度賦予村監(jiān)委三大任務(wù)：一是從組織基礎(chǔ)角度出發(fā)，整合監(jiān)督形式完善自治機制。即整合村級理財、村務(wù)公開、村紀(jì)檢等村級監(jiān)督組織，健全完善以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民大會和村民代表大會為決策機構(gòu)、村民委員會（以下簡稱村委會）為村務(wù)管理和決策執(zhí)行機構(gòu)，村監(jiān)委為村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督四位一體，既相互制約又相互銜接的村民自治機制。二是從民主權(quán)益角度出發(fā)，完善民主管理，保障農(nóng)民權(quán)益，促進和諧穩(wěn)定。即健全完善村級民主管理制度，落實“四議兩公開”工作法，切實維護農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。三是從監(jiān)督制約角度出發(fā)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。即建立完善對村干部權(quán)力行使的監(jiān)督制約機制，促進農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)各項制度的落實。三大任務(wù)為村監(jiān)委賦予了神圣的使命，是村監(jiān)委工作的坐標(biāo)系。
3.清晰的工作職責(zé)授予了村監(jiān)委剛性的履職手段。該制度賦予村監(jiān)委監(jiān)督村兩委執(zhí)行政策決議、民主決策、黨務(wù)和村務(wù)公開、資金管理、資源與資產(chǎn)管理、干部履職、村民授權(quán)事項等七大監(jiān)督職責(zé)。重點把好對農(nóng)村民主決策和執(zhí)行情況的監(jiān)督、對村級財務(wù)管理的監(jiān)督、對熱點問題的監(jiān)督、對村干部的日常監(jiān)督四大關(guān)。要求村兩委嚴(yán)格落實“四議兩公開”，拓展“雙述雙評”、“村民懇談會”等干群對話質(zhì)詢機制和民情民意反饋機制，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。以上涵蓋了當(dāng)前農(nóng)村重大熱點難點問題，體現(xiàn)了村監(jiān)委履職的強制性和剛性，是村監(jiān)委工作的尚方寶劍。
（二）村監(jiān)委制度的程序性規(guī)定體現(xiàn)了較強的可行性
程序性規(guī)定是該制度的實現(xiàn)路徑。該部分從村監(jiān)委成員的產(chǎn)生、監(jiān)督程序和辦法等方面規(guī)范了村監(jiān)委制度的運行。
1.產(chǎn)生程序周密。該制度明確村監(jiān)委由5人左右組成，其中主任1名。委員候選人由村民代表大會或村黨組織提名，也可由村民自薦或聯(lián)名推薦。主任候選人由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處，以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）紀(jì)委向村黨組織提出，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查同意。主任和委員提交村民大會選舉產(chǎn)生，與村委會同期同屆。村監(jiān)委在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下實施民主監(jiān)督，向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，形成了村級決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制衡機制。同時規(guī)定了村監(jiān)委成員的任職條件與回避要求。上述制度把住了村監(jiān)委進人關(guān)。
2.監(jiān)督手段嚴(yán)密。村監(jiān)委如發(fā)現(xiàn)村“兩委”未遵守“四議兩公開”工作法，應(yīng)督促其重新召開黨員大會或村民（代表）大會討論決定，體現(xiàn)了復(fù)議權(quán)；凡是上級規(guī)定和農(nóng)民群眾要求公開的村務(wù)、黨務(wù)事項，村“兩委”應(yīng)當(dāng)全面、真實、及時公開，否則應(yīng)督促村“兩委”重新公布，村“兩委”應(yīng)在一周內(nèi)予以答復(fù)，展現(xiàn)了質(zhì)詢權(quán)；村財務(wù)交村監(jiān)委集體審查簽署意見并蓋章，由村黨組織書記、村委會主任聯(lián)簽后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)中心審核入賬，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)中心檢查村財務(wù)賬目及相關(guān)經(jīng)濟活動，展示了審核權(quán)；村監(jiān)委參與制定本村集體財務(wù)計劃和相關(guān)制度，監(jiān)督村集體投資項目和資產(chǎn)、資源處置，蘊含了資產(chǎn)資源處置權(quán)；本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名要求罷免村委會成員，村委會未在法定時間內(nèi)啟動罷免程序的，村監(jiān)委可督促村民選舉委員會召開村民大會投票表決，宣示了罷免權(quán)。濮陽等地還明確規(guī)定了列席村委會的列席權(quán)，查閱資料的查閱權(quán)，調(diào)查有關(guān)情況的調(diào)查權(quán)，對村“兩委”及成員違規(guī)行為的批評權(quán)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委報告的反映權(quán)，村監(jiān)委的決定與村委會的決定不能取得一致意見時建議提請村民代表大會或村民大會討論決定的提請權(quán)。上述規(guī)定把住了對村“兩委”的監(jiān)督關(guān)。
（三）村監(jiān)委制度的保障性規(guī)定展示了明顯的操作性
保障性規(guī)定通過賦予村監(jiān)委監(jiān)督權(quán)、明確村監(jiān)委承擔(dān)的義務(wù)和必須接受的監(jiān)督等規(guī)定，規(guī)范了村監(jiān)委正確履職，體現(xiàn)了權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，解決了如何保證做好的問題。
1.承擔(dān)義務(wù)實在。該制度規(guī)定了村監(jiān)委的主要義務(wù)：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳黨的路線方針政策，學(xué)習(xí)法律法規(guī)和有關(guān)監(jiān)督工作知識，按照國家法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，客觀公正地開展監(jiān)督活動，不得借監(jiān)督之名故意刁難。二是配合支持村黨組織和村委會正確履行職責(zé)，引導(dǎo)村民支持村黨組織、村委會的工作，協(xié)助做好村民的思想工作。聯(lián)系村民廣泛聽取并收集整理村民的意見建議，及時向村黨組織和村委會反映村民對村務(wù)管理的意見和建議，保障村民對村級事務(wù)的質(zhì)疑、建議、反映和舉報等監(jiān)督權(quán)利。三是村監(jiān)委應(yīng)積極協(xié)助村委會建立村務(wù)檔案。上述規(guī)定體現(xiàn)了村監(jiān)委權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。
2.接受監(jiān)督嚴(yán)格。該制度規(guī)定，村監(jiān)委每年年中和年底要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委報告工作開展情況。各地落實村監(jiān)委制度的情況，每年底要向省農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作聯(lián)席會議辦公室寫出書面報告。村監(jiān)委成員與村“兩委”干部一起接受村民大會或村民代表大會的民主評議。民主評議每年進行一次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委負(fù)責(zé)組織監(jiān)委會成員述職，進行考核評議，評議結(jié)果作為獎懲的主要依據(jù)。對于履行工作職責(zé)表現(xiàn)突出的村監(jiān)委成員進行表彰，并給予一定的物質(zhì)獎勵。對于不能很好履行職責(zé)或不能完全勝任工作的村監(jiān)委成員，群眾評議滿意率達不到60%的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對其進行批評教育或進行誡勉談話。村監(jiān)委成員如果連續(xù)兩年群眾評議滿意率達不到60%的，應(yīng)當(dāng)主動辭職。拒不辭職的，村民代表大會或村民大會有權(quán)罷免。上述規(guī)定體現(xiàn)了對監(jiān)督者的監(jiān)督，是給村監(jiān)委上的一個緊箍咒。
3.有關(guān)保障到位。該制度要求全省村監(jiān)委都要達到有人員、牌子、印章、辦公場所、會議記錄、工作制度的“六有”要求。濮陽、焦作、信陽等地，落實村監(jiān)委制度做到組織建設(shè)、人員配備、工作培訓(xùn)、待遇落實“四到位”，工作制度、工作記錄、村監(jiān)委牌子、村監(jiān)委印章“四統(tǒng)一”。三門峽市規(guī)定村監(jiān)委主任的培訓(xùn)由縣（市）區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)委會成員的培訓(xùn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委負(fù)責(zé)，每年累計集中培訓(xùn)時間不少于5天。監(jiān)委會成員在政治上經(jīng)濟上同其他村干部一樣，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一管理。上述規(guī)定和做法為村監(jiān)委制度提供了護身符。
二、村監(jiān)委制度是一個意義重大、成效明顯的制度體系
在原有村兩委的基礎(chǔ)上增設(shè)村監(jiān)委，與村民代表大會和村民大會形成了“三委兩會”較完備的村民自治管理體系，包含著重大而深遠(yuǎn)的意義，取得了明顯成效。
（一）村監(jiān)委制度是農(nóng)村民主政治建設(shè)的一個創(chuàng)舉。黨的十七大報告中提出，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確提出，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實”。隨著村民自治的發(fā)展，村務(wù)監(jiān)督顯得日益重要。村監(jiān)委制度從本質(zhì)上突出了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，是對村民代表會議的一種完善和健全，更是農(nóng)村民主政治建設(shè)的一大創(chuàng)舉。
（二）村監(jiān)委制度是農(nóng)村反腐倡廉建設(shè)的突擊隊?！叭r(nóng)”是支撐社會主義強國的基礎(chǔ)，農(nóng)村的黨風(fēng)廉政建設(shè)是全黨全國反腐倡廉的基石。近年來，河南省農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作取得明顯成效。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，一些村干部以權(quán)謀私、作風(fēng)獨斷、侵占集體“資金、資產(chǎn)、資源”等問題依然存在，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群眾的利益，影響了黨的形象。問題的根源在于：農(nóng)村雖然有村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組和村紀(jì)檢小組等監(jiān)督組織，但這些小組從關(guān)系上隸屬于村委會，部分小組成員在村“兩委”交叉任職，既是決策者又是監(jiān)督者，難以有效監(jiān)督。各個監(jiān)督小組職能比較分散，難以形成工作合力，無法對村委會的工作進行有效監(jiān)督，村級監(jiān)督組織形同虛設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村基層權(quán)力運行失范，個別村干部違紀(jì)違法現(xiàn)象頻發(fā)，農(nóng)民群眾切身利益屢遭侵害，對村級事務(wù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到有效保障。因此，整合原有的各類村級監(jiān)督組織，由村民大會或村民代表大會選舉建立村監(jiān)委，作為村級常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)，對村務(wù)進行全面監(jiān)督非常必要。村監(jiān)委就是農(nóng)村基層最前沿的反腐倡廉尖刀班，較好地實現(xiàn)了懲治和預(yù)防腐敗體系向村級組織延伸，及時懲治和預(yù)防了農(nóng)村不少腐敗問題，維護了農(nóng)民群眾切身利益。
（三）村監(jiān)委制度是連結(jié)干部群眾的橋梁與紐帶。影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的因素，除經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性因素外，大多是村干部以權(quán)謀私、處事不公、作風(fēng)霸道等原因。由于村監(jiān)委參與民主管理與民主監(jiān)督，村兩委的各項權(quán)力運行都在村監(jiān)委的監(jiān)督之下，不合理的開支不能支出，不符合廣大村民利益的決策不能通過，這促使村干部想問題、作決策時處處圍著群眾“轉(zhuǎn)”，用各項政策規(guī)定作為度量衡來規(guī)范自己的言行。有關(guān)問題通過村監(jiān)委就可以有效解決，從而化解了矛盾，疏通了關(guān)系，減少了農(nóng)村穩(wěn)定的壓力，架起了干群之間的“連心橋”，村監(jiān)委已成為農(nóng)村穩(wěn)定的“減壓閥”和“緩沖器”。如鞏義市孝南村監(jiān)委會，2010年從群眾最關(guān)切的集體經(jīng)濟、資產(chǎn)、福利待遇等問題入手，把私人企業(yè)拖欠村集體三年的138萬元利息全部收回，把155名不符合落戶規(guī)定而在村里申領(lǐng)福利的人員剔除，拆除違規(guī)亂建車庫33間，組織對該村原棉紡廠、木糖廠拆除工程實行公開招標(biāo)，制訂了“個人申請、各組代表簽字、監(jiān)委會逐戶調(diào)查落實、村兩委審核確定”的村救濟金發(fā)放審批辦法等，贏得了群眾信賴。
（四）村監(jiān)委制度是農(nóng)村富民強村的助推器。村監(jiān)委制度的建立，規(guī)范了農(nóng)村權(quán)力運行，促進了農(nóng)村基層民主決策科學(xué)化、民主管理制度化、民主監(jiān)督規(guī)范化，保障了黨的惠民政策能夠較好落實，還干部一個清白，給群眾一個明白，激發(fā)了農(nóng)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為農(nóng)村發(fā)展提供了一個風(fēng)清氣正的良好政治環(huán)境，為農(nóng)村經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展提供了有力保障。
三、村監(jiān)委制度是一個應(yīng)運而生、不斷完善的制度體系
村監(jiān)委制度從試點到推廣，由推廣到完善是一個應(yīng)運而生并不斷完善的系列工程。
（一）村監(jiān)委制度的試點先行政策體現(xiàn)了現(xiàn)實需要。2005年，河南省紀(jì)委在三門峽市開始村監(jiān)委試點工作。三門峽市整合村級民主理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村紀(jì)檢小組等村級監(jiān)督組織，成立村務(wù)監(jiān)督委員會，村監(jiān)委由村民會議或村民代表會議民主選舉產(chǎn)生，成員3至5名，任期與村委會同屆，對村級重大事務(wù)進行監(jiān)督，取得了明顯成效。此后，河南省紀(jì)委在焦作、洛陽、鄭州等市開展試點，取得較好成效。2009年，在焦作、洛陽、鄭州等市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，省紀(jì)委監(jiān)察廳經(jīng)過深入調(diào)研，及時向省委、省政府提交了《關(guān)于全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的報告》，建議在農(nóng)村基層全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會，并得到省委、省政府的大力支持。
（二）村監(jiān)委制度的全面推廣蘊涵了時代要求。繼2009年底河南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的意見》以來，2010年2月，河南省紀(jì)委、省委組織部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度，建立健全“四議兩公開一監(jiān)督”工作機制方案》，對村監(jiān)委制度在全省的廣泛推行及時進行了統(tǒng)一部署。新華社2010年12月7日以《盯緊700萬村官的“行政權(quán)”——“村監(jiān)委”開啟中國基層民主改革新試驗》為題，報道了河南省村監(jiān)委制度取得的成效與經(jīng)驗。2011年3月，河南省全省農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議召開，對農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)進行總結(jié)部署，提出要以“四議兩公開、兩服務(wù)、一監(jiān)督”①為主要載體推進農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)健康有序地深入開展。尤其把村監(jiān)委制度作為推進“四議兩公開、兩服務(wù)”及整個農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保障，要求全省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)會同有關(guān)部門切實抓出成效。
（三）村監(jiān)委制度的進一步完善、提高。河南全省推行村監(jiān)委制度工作雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：一是工作進展不平衡。個別地方的領(lǐng)導(dǎo)對建立村監(jiān)委認(rèn)識不到位，部分行政村外出務(wù)工人員多，組織選舉難度大，一些村干部對村監(jiān)委開展工作支持力度不夠，致使有的地方進展緩慢，村監(jiān)委監(jiān)督職能發(fā)揮不充分。二是監(jiān)督能力亟待提高。個別新當(dāng)選的村監(jiān)委成員業(yè)務(wù)不熟悉，存在不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題，能力有待提高。三是村監(jiān)委運作不規(guī)范。個別村監(jiān)委硬件建設(shè)不到位，印章使用、意見簽署、工作記錄等不規(guī)范，有些地方村監(jiān)委成員補貼得不到保障，影響到工作的正常開展。針對以上存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面努力改進：一是廣泛宣傳，進一步營造濃厚氛圍。村監(jiān)委制度是一個新的事物，社會各界支持、關(guān)注的力度還很不夠，需要大力宣傳，以形成深厚的社會輿論氛圍。二是進一步加強培訓(xùn)，提升監(jiān)督水平。村監(jiān)委要做到想監(jiān)督、敢監(jiān)督、能監(jiān)督、會監(jiān)督，必須提高自己的監(jiān)督能力和監(jiān)督水平，因此，加強對村監(jiān)委成員的教育培訓(xùn)很有必要。三是完善制度，建立長效機制。要進一步研究出臺村監(jiān)委工作規(guī)則、教育培訓(xùn)制度、工作報告制度、考核和獎勵激勵制度等規(guī)章制度，把村監(jiān)委建設(shè)工作納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，落實相應(yīng)的補貼及保障措施，逐步建立長效機制，使村監(jiān)委工作規(guī)范化、制度化。
注釋
①“四議兩公開、兩服務(wù)、一監(jiān)督”的主要內(nèi)容：“四議兩公開”是指農(nóng)村村級重大事項的運行都必須在村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下通過 “四議”、“兩公開”程序，“四議”即黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表大會決議，“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開；“兩服務(wù)”是由河南省紀(jì)委提出的農(nóng)村資金、資產(chǎn)、資源（即三資）委托代理服務(wù)和農(nóng)村基層便民服務(wù)；“一監(jiān)督”即農(nóng)村監(jiān)督委員會制度。
作者簡介：徐喜林，男，河南省社會科學(xué)院紀(jì)委書記、河南省廉政理論研究中心主任，研究員（鄭州450002）。
任瑞萍，女，河南省科學(xué)技術(shù)干部學(xué)校工程師（鄭州450002）。
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