加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)法治保障的對(duì)策建議
中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是河南加快中原崛起、實(shí)現(xiàn)河南振興的重要載體和平臺(tái)。從區(qū)域發(fā)展和法治建設(shè)相協(xié)調(diào)的內(nèi)在邏輯來(lái)看，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)要成為支撐中部地區(qū)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)板塊，就必須克服諸多法制障礙。本文站在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的大背景下來(lái)考量和審視中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的法治保障問題，特提出如下對(duì)策建議。
一、明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政契約機(jī)制
1.明確中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)作為宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位和基本職能。可考慮設(shè)立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)可由河南省政府牽頭，其他省、市政府及其相關(guān)部門(發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政廳、中國(guó)人民銀行分行等)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)方面的專家組成。另外，可整合跨區(qū)域的有關(guān)職能部門，以大部制原則建立若干跨區(qū)域的專門委員會(huì)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)履行對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一管理、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指揮職能，其法律地位應(yīng)主要體現(xiàn)：有利于該組織職能的履行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該機(jī)構(gòu)不是為單個(gè)城市服務(wù)，而是為整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)服務(wù)，以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)整體發(fā)展為宗旨，承擔(dān)跨界職能。該機(jī)構(gòu)主要解決單個(gè)城市解決不了或者解決不好的問題，如區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃和建設(shè)、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策框架及其實(shí)施細(xì)則的制定和執(zhí)行、區(qū)域性醫(yī)療和高等教育合作與聯(lián)系等，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市內(nèi)部的各種職能仍然由各城市政府及相應(yīng)的組織承擔(dān)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)應(yīng)使用具體的、可操作性手段，否則起不到應(yīng)有的作用。它必須具有一定的財(cái)力和投資建設(shè)能力，資金可來(lái)自整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的相關(guān)稅收、成員政府的分?jǐn)偟?；必須具有一定的?quán)力，如對(duì)環(huán)境整治、交通建設(shè)等的資金分配權(quán)、對(duì)區(qū)域性空間協(xié)調(diào)發(fā)展的審批權(quán)或監(jiān)督實(shí)施權(quán)、對(duì)各單個(gè)城市規(guī)劃的否決權(quán)、區(qū)域性貸款投資的倡議權(quán)等。它的基本職能應(yīng)包括：提出中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的規(guī)劃或建議并報(bào)請(qǐng)有關(guān)省政府或中央審批；執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃；協(xié)調(diào)地區(qū)不同利益主體間的關(guān)系并約束其政府行為；組織實(shí)施跨區(qū)域重大項(xiàng)目；組織研究重大區(qū)域問題；審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況；等等。
2.完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)席會(huì)議體系。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)等宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立、區(qū)域合作框架協(xié)議鑒定之前，要進(jìn)一步強(qiáng)化各省、市間聯(lián)席會(huì)議制度的功能，使其朝著體制化、法制化、規(guī)范化、效率化的方向發(fā)展。要定期召開中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)席會(huì)議，完善會(huì)議體系。該會(huì)議體系可包括五個(gè)層次：一是地區(qū)行政長(zhǎng)官會(huì)議，主要負(fù)責(zé)全局性重大事項(xiàng)的協(xié)商和意見交換，每年至少舉行一次；二是部門首長(zhǎng)會(huì)議，主要負(fù)責(zé)各部門重大事項(xiàng)的協(xié)商和意見交換，每年至少舉行一次；三是常設(shè)代表委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)處理合作的日常事務(wù)；四是各專門委員會(huì)和工作組，主要負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的工作；五是執(zhí)行委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)具體合作事項(xiàng)的發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查、監(jiān)督和執(zhí)行。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)席會(huì)議體系的最終目的是為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作提供法規(guī)支撐，作好相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理和相互備案，不斷拓寬參與合作的主體的范圍，支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展。
3.完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政契約中的違約責(zé)任。設(shè)定違約責(zé)任是強(qiáng)化行政契約約束力的重要舉措，但在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的市長(zhǎng)宣言和各種協(xié)議、意見書中，卻沒有關(guān)于違約責(zé)任的規(guī)定。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政契約中必須對(duì)違約責(zé)任的具體形式有所選擇。這種違約責(zé)任不應(yīng)當(dāng)是一種嚴(yán)格意義上的制裁，而應(yīng)當(dāng)是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消?！吧鐣?huì)性使人們害怕孤立，希望得到尊重和喜愛”，“只有假定了人們對(duì)孤立的極端恐懼時(shí)，我們才能解釋人類為什么至少在集體中能取得偉大成就”①。因此，“孤立”可以說是一種間接的制裁方式。從發(fā)展形勢(shì)看，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作也不會(huì)上升到需要強(qiáng)制執(zhí)行和通過司法程序來(lái)解決問題的地步。
二、堅(jiān)持以人為本，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制
1.成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。要積極推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市人大常委會(huì)或政府定期舉行中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議，就中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)立法事項(xiàng)進(jìn)行深度交流與協(xié)調(diào)。在舉辦立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，待條件成熟時(shí)可以成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的名稱可以定為“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)”。它是一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，可由中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各市人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任或政府法制辦主任以及相關(guān)法律專家組成。
2.搭建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法信息交流平臺(tái)。要搭建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)日常立法信息的交流與反饋，各地相互借鑒立法工作技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。各省、市在制定或修改地方性法規(guī)、規(guī)章時(shí)，要事先與區(qū)域內(nèi)的其省、市立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，使各自新制定的地方性法規(guī)和規(guī)章與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃相一致，以更好地促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展。
3.創(chuàng)新中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法程序。要公開立法信息，使之不僅讓本省、市、縣(區(qū))的公眾知曉，也要讓利益相關(guān)的其他省、市、縣(區(qū))的公眾知曉。要通過舉行聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或召開新聞發(fā)布會(huì)等形式，廣泛征求公眾對(duì)立法工作的意見；對(duì)涉及市、縣(區(qū))際關(guān)系的立法，可邀請(qǐng)相關(guān)代表參與、磋商，聽取他們的意見，擴(kuò)大利益表達(dá)的范圍。要建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，將擬通過的立法或其他規(guī)范性文件的草案文本在公共信息網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布，鼓勵(lì)相關(guān)市、縣(區(qū))的公眾參與評(píng)價(jià)，使出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章更加完善。各地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章除按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行備案外，可以嘗試建立地方立法或規(guī)范性文件交叉?zhèn)浒钢贫?。?duì)可能損害某個(gè)省、市利益的立法，可以交由中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行審查判斷后向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理建議。
4.加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法的清理工作。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有立法權(quán)的省、市制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章數(shù)量較多，而沒有立法權(quán)的城市在立法問題上話語(yǔ)權(quán)較少。實(shí)踐證明，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展中的共性問題由不同立法主體分別立法，會(huì)阻礙統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、有序的大市場(chǎng)的形成，因此，必須對(duì)此類立法進(jìn)行系統(tǒng)清理。在此基礎(chǔ)上，要逐步建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域立法的相互認(rèn)可和立法資源共享機(jī)制，以解決目前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法制不統(tǒng)一的問題。
5.積極推動(dòng)和協(xié)助中央立法機(jī)構(gòu)制定有關(guān)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)需要國(guó)家立法支持，不少跨地區(qū)立法事項(xiàng)如行政區(qū)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政體制、金融體制等的立法權(quán)屬于國(guó)家，需要國(guó)家進(jìn)行立法。為促進(jìn)和保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各省、市的立法機(jī)構(gòu)要積極推動(dòng)和協(xié)助中央立法機(jī)關(guān)制定《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)促進(jìn)法》、《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作條例》等法律、法規(guī)。要通過促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域立法，出臺(tái)一些保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)成員共同發(fā)展的法律規(guī)范，為促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化與協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律支持和制度保障。
三、嚴(yán)格行政執(zhí)法，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制
1.建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政協(xié)議制度。行政協(xié)議的性質(zhì)是一種對(duì)等性行政契約，其締結(jié)主體是不同地域的行政機(jī)關(guān)即省、市人民政府或其職能部門，其締結(jié)方式是行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，具體形式表現(xiàn)為“宣言”、“意見(向)書”、“協(xié)議”等。②中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各省、市、縣(區(qū))的政府及其職能部門的負(fù)責(zé)人可通過建立聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展中的一些重大問題進(jìn)行研究、決策，對(duì)行政執(zhí)法中的重大問題進(jìn)行溝通、磋商。經(jīng)協(xié)商一致，聯(lián)席會(huì)議可就有關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)達(dá)成行政協(xié)議，以明確會(huì)議各方的職責(zé)權(quán)限，形成省、市、縣(區(qū))間的行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。
2.建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政協(xié)助制度。目前，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的行政協(xié)助還停留在松散的、缺乏法律保障的層面上，法制不統(tǒng)一，相關(guān)立法缺失，無(wú)法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)一體化制度平臺(tái)的需求，在此背景下，行政協(xié)議機(jī)制和磋商溝通機(jī)制成為多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實(shí)施活動(dòng)欲實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的有效路徑。③筆者認(rèn)為，要通過在行政協(xié)議中約定行政協(xié)助的條件、拒絕、責(zé)任、程序等內(nèi)容，明確行政協(xié)助中行政主體的義務(wù)和行為規(guī)則，盡可能壓縮義務(wù)主體接受或拒絕的自由空間。各締約主體要通過溝通、磋商，共同擬定行政協(xié)助的具體程序、相關(guān)費(fèi)用分?jǐn)偡桨傅?，減少不必要的摩擦，提高行政效率。事實(shí)上，行政協(xié)議的締結(jié)過程就是一個(gè)利益協(xié)調(diào)過程，它能夠消除(至少能緩解)不同區(qū)域間的利益沖突，為跨區(qū)域行政執(zhí)法提供相對(duì)寬松的環(huán)境。
3.建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制。行政執(zhí)法爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)遵循維護(hù)法制統(tǒng)一、保證政令暢通、提高行政效能、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益等原則。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)省、市、縣(區(qū))的人民政府對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)，可作以下處理：經(jīng)協(xié)調(diào)，有關(guān)行政執(zhí)法部門達(dá)成一致意見的，制作《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)意見書》，載明協(xié)調(diào)事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果，加蓋有關(guān)行政執(zhí)法部門和政府法制工作部門的印章，發(fā)送相關(guān)行政執(zhí)法部門；經(jīng)協(xié)調(diào)，有關(guān)行政執(zhí)法部門對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)所涉及的主要問題達(dá)成一致意見，但對(duì)其他枝節(jié)問題不能達(dá)成一致意見的，制作《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)意見書》，載明協(xié)調(diào)事項(xiàng)、事實(shí)狀態(tài)、各方意見、法律依據(jù)、協(xié)調(diào)意見，加蓋政府法制工作部門的印章，發(fā)送相關(guān)行政執(zhí)法部門；經(jīng)協(xié)調(diào)，有關(guān)行政執(zhí)法部門無(wú)法形成一致意見的，提出書面建議報(bào)請(qǐng)各自的本級(jí)人民政府，由同級(jí)人民政府之間協(xié)商決定。
四、強(qiáng)化司法權(quán)威，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)司法協(xié)作機(jī)制
1.統(tǒng)一中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的司法適用標(biāo)準(zhǔn)。盡管中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各司法機(jī)關(guān)并無(wú)司法解釋權(quán)，但其對(duì)于區(qū)域內(nèi)司法所適用的標(biāo)準(zhǔn)，可以達(dá)成某些共識(shí)或意見，以指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法機(jī)關(guān)的司法適用。④要在符合有關(guān)司法鑒定的法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，將區(qū)域內(nèi)的司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格、司法鑒定人員執(zhí)業(yè)資格、司法鑒定的程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一；在司法鑒定機(jī)構(gòu)登記、管理、監(jiān)督方面進(jìn)行資源整合，做到標(biāo)準(zhǔn)一致、結(jié)論互認(rèn)、信息互通。要建立統(tǒng)一的證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一證據(jù)公開的對(duì)象、范圍、途徑等。
2.加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的區(qū)際司法協(xié)助。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在司法文書送達(dá)與執(zhí)行方面的協(xié)作，形成“異地執(zhí)行公務(wù)、當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)支援”的局面。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在案件調(diào)查取證、案件管轄方面的協(xié)作，健全區(qū)際委托調(diào)查取證制度，對(duì)區(qū)際案件的管轄權(quán)問題達(dá)成協(xié)議。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在法律服務(wù)方面的協(xié)作，尤其要簡(jiǎn)化律師異地調(diào)查取證或申辦執(zhí)業(yè)的手續(xù)，對(duì)異地司法行政機(jī)關(guān)提供的律師身份證明予以確認(rèn)。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的區(qū)際法律援助，建立法律援助案件轉(zhuǎn)辦制度，以減輕當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)。
3.消除司法地方保護(hù)主義。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，各司法機(jī)關(guān)要遵循公平、公開和非歧視原則，對(duì)本地、外地當(dāng)事人平等對(duì)待，做到一視同仁、公正司法、中立裁判，增強(qiáng)司法的公信力；要對(duì)跨區(qū)域的涉訴案件和執(zhí)行案件中當(dāng)事人的基本情況、履行能力等進(jìn)行及時(shí)調(diào)查、互相公布，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象；要及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、紀(jì)檢、監(jiān)察、人大等部門匯報(bào)，取得信任和支持；要加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。
五、提高法治實(shí)效，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法律監(jiān)督機(jī)制
1.加大人大監(jiān)督力度。人大監(jiān)督相對(duì)于其他監(jiān)督而言，應(yīng)該是最全面、最具權(quán)威性的，但這種監(jiān)督有時(shí)還停留在形式上，對(duì)一些重要問題缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)要建立一定的激勵(lì)機(jī)制，促使地方人大及其常委會(huì)積極主動(dòng)地行使職權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效；要建立約束機(jī)制，對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，避免隨意監(jiān)督甚至違法監(jiān)督；要建立健全監(jiān)督處置機(jī)制，行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員的過錯(cuò)造成不良后果的，地方人大及其常委會(huì)要依法追究相關(guān)責(zé)任人或單位的法律責(zé)任，樹立人大監(jiān)督的權(quán)威；要建立人大監(jiān)督專員制度。
2.加大民主監(jiān)督力度。民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，要積極發(fā)揮人民政協(xié)通過提出建議和批評(píng)，對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員工作的監(jiān)督作用。⑤人民政協(xié)要通過召開政協(xié)全會(huì)、常委會(huì)議以及各種專題座談會(huì)，改進(jìn)提案工作，開展民主評(píng)議活動(dòng)，組織視察調(diào)研，反映社情民意等多種形式進(jìn)行監(jiān)督。政協(xié)委員要通過受聘擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員、教育督導(dǎo)員等參與有關(guān)部門的工作，進(jìn)一步增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效。
3.加大群眾監(jiān)督力度。要通暢人大、政協(xié)、民主黨派、工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)等群眾監(jiān)督渠道，尤其要解決好人大、政協(xié)對(duì)黨委、政府監(jiān)督中的盲點(diǎn)問題和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的導(dǎo)向問題，使群眾監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督和其他社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。要推進(jìn)電子政務(wù)監(jiān)督，把群眾監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)媒體有機(jī)結(jié)合起來(lái)，設(shè)立電子舉報(bào)信箱。要注重發(fā)揮信訪主渠道作用，一方面，重視信訪問題的調(diào)查處理并及時(shí)反饋處理結(jié)果，給信訪群眾滿意答復(fù)；另一方面，重視信訪意見的作用，采取適當(dāng)方式給相關(guān)單位和個(gè)人提出有針對(duì)性的整改建議，落實(shí)群眾監(jiān)督中提出的合理意見。
4.加大新聞監(jiān)督力度。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體應(yīng)有的監(jiān)督功能，不僅要為輿論監(jiān)督提供良好、寬松的社會(huì)環(huán)境，而且要從立法上樹立新聞媒體監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威。在傳媒監(jiān)督法出臺(tái)之前，各地可以采取地方性法規(guī)或規(guī)范性文件的形式進(jìn)行過渡，不斷總結(jié)和積累立法經(jīng)驗(yàn)。
六、培育法治文化，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法治優(yōu)化機(jī)制
1.堅(jiān)定群眾法律信仰。法律信仰是人的信仰體系的重要組成部分，它不僅指對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的信仰，在更深層次上意味著對(duì)法律在整個(gè)社會(huì)的有效運(yùn)行的信賴，對(duì)法治這種社會(huì)治理模式的有效性的信任。構(gòu)建中原法治區(qū)域，最關(guān)鍵的是使區(qū)域內(nèi)的干部群眾堅(jiān)定法律信仰，使其認(rèn)識(shí)到：法治不僅僅是制度、秩序和統(tǒng)治工具，其本身蘊(yùn)藏著公平正義的價(jià)值，代表了理想信念和文化力量。因此，人不能被動(dòng)地去遵守法律，而應(yīng)該抱持“出于內(nèi)心的對(duì)法的真誠(chéng)信仰，這是一種類似于宗教信仰般的情懷”⑥。只有中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的干部群眾真正樹立起法律信仰，從內(nèi)心敬重法律、信仰法律，把法律的要求內(nèi)化為行為的動(dòng)機(jī)，自覺接受法律的評(píng)判和檢測(cè)，中原法治區(qū)域的建立和發(fā)展才有了根本前提和保障。
2.增強(qiáng)公眾法治意識(shí)。法治意識(shí)的培育是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過程，它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種因素共同作用的結(jié)果。要積極開發(fā)和利用各種法治教育資源包括律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、政法院校以及監(jiān)所、法庭等，提供多方位服務(wù)。要充分利用現(xiàn)代媒體，建立法治宣傳平臺(tái)，更多更好地提供公眾法律教育方面的服務(wù)。當(dāng)前，重點(diǎn)要提高中原地區(qū)法治主體的法律意識(shí)：要加強(qiáng)對(duì)干部群眾權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)，提高其依法管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力；加強(qiáng)對(duì)干部群眾民主意識(shí)的培養(yǎng)，提高其參與民主管理的積極性和自覺性；加強(qiáng)對(duì)干部群眾守法意識(shí)的培養(yǎng)，培養(yǎng)其對(duì)法律的熱情，使其養(yǎng)成對(duì)法治的追求、渴望、崇拜等現(xiàn)代法治意識(shí)。
3.完善區(qū)域法治模式。中原區(qū)域法治模式要與中原社會(huì)的實(shí)際情況相融合，它的立足點(diǎn)從空間上看，只能是中原本土，要與中原政治、經(jīng)濟(jì)、文化相融合，重視中原傳統(tǒng)法律文化而不墨守成規(guī)，重視外地法律文化而不照搬移植。必須根據(jù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的現(xiàn)實(shí)特征和未來(lái)發(fā)展需要，采取學(xué)習(xí)借鑒、吸收消化、辯證揚(yáng)棄的態(tài)度，不僅承襲和弘揚(yáng)中原傳統(tǒng)法律文化中的優(yōu)秀思想和精神，將國(guó)家法與中原地區(qū)的習(xí)慣法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，而且吸納或借鑒外地法律文化中的一切精華；不僅借助傳統(tǒng)道德的合理內(nèi)涵來(lái)豐富和拓展中原法治的內(nèi)在價(jià)值，而且引入現(xiàn)代文化中的科學(xué)思想和方法來(lái)深化、充實(shí)中原法治的底蘊(yùn)，形成具有鮮明特色的中原區(qū)域法治文化，努力探索、構(gòu)建適合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的法治社會(huì)新模式。
注釋
①［德］哈爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)》，凌復(fù)華譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海譯文出版社，2001年。②④石佑啟、楊治坤：《試論中部地區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建》，《江漢論壇》2007年第11期。③關(guān)保英：《行政法的價(jià)值定位》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年。⑤馮波：《論人民政協(xié)民主監(jiān)督在社會(huì)主義監(jiān)督體系中的地位》，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)(高教版)》2009年第8期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊(yùn)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第2期。
作者簡(jiǎn)介：丁同民，男，河南省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，研究員（鄭州450002）。
一、明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政契約機(jī)制
1.明確中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)作為宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位和基本職能。可考慮設(shè)立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)可由河南省政府牽頭，其他省、市政府及其相關(guān)部門(發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政廳、中國(guó)人民銀行分行等)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)方面的專家組成。另外，可整合跨區(qū)域的有關(guān)職能部門，以大部制原則建立若干跨區(qū)域的專門委員會(huì)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)履行對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一管理、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指揮職能，其法律地位應(yīng)主要體現(xiàn)：有利于該組織職能的履行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該機(jī)構(gòu)不是為單個(gè)城市服務(wù)，而是為整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)服務(wù)，以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)整體發(fā)展為宗旨，承擔(dān)跨界職能。該機(jī)構(gòu)主要解決單個(gè)城市解決不了或者解決不好的問題，如區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃和建設(shè)、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策框架及其實(shí)施細(xì)則的制定和執(zhí)行、區(qū)域性醫(yī)療和高等教育合作與聯(lián)系等，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市內(nèi)部的各種職能仍然由各城市政府及相應(yīng)的組織承擔(dān)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)應(yīng)使用具體的、可操作性手段，否則起不到應(yīng)有的作用。它必須具有一定的財(cái)力和投資建設(shè)能力，資金可來(lái)自整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的相關(guān)稅收、成員政府的分?jǐn)偟?；必須具有一定的?quán)力，如對(duì)環(huán)境整治、交通建設(shè)等的資金分配權(quán)、對(duì)區(qū)域性空間協(xié)調(diào)發(fā)展的審批權(quán)或監(jiān)督實(shí)施權(quán)、對(duì)各單個(gè)城市規(guī)劃的否決權(quán)、區(qū)域性貸款投資的倡議權(quán)等。它的基本職能應(yīng)包括：提出中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的規(guī)劃或建議并報(bào)請(qǐng)有關(guān)省政府或中央審批；執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃；協(xié)調(diào)地區(qū)不同利益主體間的關(guān)系并約束其政府行為；組織實(shí)施跨區(qū)域重大項(xiàng)目；組織研究重大區(qū)域問題；審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況；等等。
2.完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)席會(huì)議體系。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作管理委員會(huì)等宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立、區(qū)域合作框架協(xié)議鑒定之前，要進(jìn)一步強(qiáng)化各省、市間聯(lián)席會(huì)議制度的功能，使其朝著體制化、法制化、規(guī)范化、效率化的方向發(fā)展。要定期召開中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)席會(huì)議，完善會(huì)議體系。該會(huì)議體系可包括五個(gè)層次：一是地區(qū)行政長(zhǎng)官會(huì)議，主要負(fù)責(zé)全局性重大事項(xiàng)的協(xié)商和意見交換，每年至少舉行一次；二是部門首長(zhǎng)會(huì)議，主要負(fù)責(zé)各部門重大事項(xiàng)的協(xié)商和意見交換，每年至少舉行一次；三是常設(shè)代表委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)處理合作的日常事務(wù)；四是各專門委員會(huì)和工作組，主要負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的工作；五是執(zhí)行委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)具體合作事項(xiàng)的發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查、監(jiān)督和執(zhí)行。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)席會(huì)議體系的最終目的是為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作提供法規(guī)支撐，作好相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理和相互備案，不斷拓寬參與合作的主體的范圍，支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展。
3.完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政契約中的違約責(zé)任。設(shè)定違約責(zé)任是強(qiáng)化行政契約約束力的重要舉措，但在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的市長(zhǎng)宣言和各種協(xié)議、意見書中，卻沒有關(guān)于違約責(zé)任的規(guī)定。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政契約中必須對(duì)違約責(zé)任的具體形式有所選擇。這種違約責(zé)任不應(yīng)當(dāng)是一種嚴(yán)格意義上的制裁，而應(yīng)當(dāng)是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消?！吧鐣?huì)性使人們害怕孤立，希望得到尊重和喜愛”，“只有假定了人們對(duì)孤立的極端恐懼時(shí)，我們才能解釋人類為什么至少在集體中能取得偉大成就”①。因此，“孤立”可以說是一種間接的制裁方式。從發(fā)展形勢(shì)看，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作也不會(huì)上升到需要強(qiáng)制執(zhí)行和通過司法程序來(lái)解決問題的地步。
二、堅(jiān)持以人為本，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制
1.成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。要積極推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市人大常委會(huì)或政府定期舉行中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議，就中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)立法事項(xiàng)進(jìn)行深度交流與協(xié)調(diào)。在舉辦立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，待條件成熟時(shí)可以成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的名稱可以定為“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)”。它是一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，可由中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各市人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任或政府法制辦主任以及相關(guān)法律專家組成。
2.搭建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法信息交流平臺(tái)。要搭建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)日常立法信息的交流與反饋，各地相互借鑒立法工作技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。各省、市在制定或修改地方性法規(guī)、規(guī)章時(shí)，要事先與區(qū)域內(nèi)的其省、市立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，使各自新制定的地方性法規(guī)和規(guī)章與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃相一致，以更好地促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展。
3.創(chuàng)新中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法程序。要公開立法信息，使之不僅讓本省、市、縣(區(qū))的公眾知曉，也要讓利益相關(guān)的其他省、市、縣(區(qū))的公眾知曉。要通過舉行聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或召開新聞發(fā)布會(huì)等形式，廣泛征求公眾對(duì)立法工作的意見；對(duì)涉及市、縣(區(qū))際關(guān)系的立法，可邀請(qǐng)相關(guān)代表參與、磋商，聽取他們的意見，擴(kuò)大利益表達(dá)的范圍。要建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，將擬通過的立法或其他規(guī)范性文件的草案文本在公共信息網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布，鼓勵(lì)相關(guān)市、縣(區(qū))的公眾參與評(píng)價(jià)，使出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章更加完善。各地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章除按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行備案外，可以嘗試建立地方立法或規(guī)范性文件交叉?zhèn)浒钢贫?。?duì)可能損害某個(gè)省、市利益的立法，可以交由中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行審查判斷后向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理建議。
4.加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法的清理工作。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有立法權(quán)的省、市制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章數(shù)量較多，而沒有立法權(quán)的城市在立法問題上話語(yǔ)權(quán)較少。實(shí)踐證明，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展中的共性問題由不同立法主體分別立法，會(huì)阻礙統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、有序的大市場(chǎng)的形成，因此，必須對(duì)此類立法進(jìn)行系統(tǒng)清理。在此基礎(chǔ)上，要逐步建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域立法的相互認(rèn)可和立法資源共享機(jī)制，以解決目前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法制不統(tǒng)一的問題。
5.積極推動(dòng)和協(xié)助中央立法機(jī)構(gòu)制定有關(guān)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)需要國(guó)家立法支持，不少跨地區(qū)立法事項(xiàng)如行政區(qū)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政體制、金融體制等的立法權(quán)屬于國(guó)家，需要國(guó)家進(jìn)行立法。為促進(jìn)和保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各省、市的立法機(jī)構(gòu)要積極推動(dòng)和協(xié)助中央立法機(jī)關(guān)制定《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)促進(jìn)法》、《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作條例》等法律、法規(guī)。要通過促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域立法，出臺(tái)一些保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)成員共同發(fā)展的法律規(guī)范，為促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化與協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律支持和制度保障。
三、嚴(yán)格行政執(zhí)法，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制
1.建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政協(xié)議制度。行政協(xié)議的性質(zhì)是一種對(duì)等性行政契約，其締結(jié)主體是不同地域的行政機(jī)關(guān)即省、市人民政府或其職能部門，其締結(jié)方式是行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，具體形式表現(xiàn)為“宣言”、“意見(向)書”、“協(xié)議”等。②中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各省、市、縣(區(qū))的政府及其職能部門的負(fù)責(zé)人可通過建立聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展中的一些重大問題進(jìn)行研究、決策，對(duì)行政執(zhí)法中的重大問題進(jìn)行溝通、磋商。經(jīng)協(xié)商一致，聯(lián)席會(huì)議可就有關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)達(dá)成行政協(xié)議，以明確會(huì)議各方的職責(zé)權(quán)限，形成省、市、縣(區(qū))間的行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。
2.建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政協(xié)助制度。目前，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的行政協(xié)助還停留在松散的、缺乏法律保障的層面上，法制不統(tǒng)一，相關(guān)立法缺失，無(wú)法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)一體化制度平臺(tái)的需求，在此背景下，行政協(xié)議機(jī)制和磋商溝通機(jī)制成為多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實(shí)施活動(dòng)欲實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的有效路徑。③筆者認(rèn)為，要通過在行政協(xié)議中約定行政協(xié)助的條件、拒絕、責(zé)任、程序等內(nèi)容，明確行政協(xié)助中行政主體的義務(wù)和行為規(guī)則，盡可能壓縮義務(wù)主體接受或拒絕的自由空間。各締約主體要通過溝通、磋商，共同擬定行政協(xié)助的具體程序、相關(guān)費(fèi)用分?jǐn)偡桨傅?，減少不必要的摩擦，提高行政效率。事實(shí)上，行政協(xié)議的締結(jié)過程就是一個(gè)利益協(xié)調(diào)過程，它能夠消除(至少能緩解)不同區(qū)域間的利益沖突，為跨區(qū)域行政執(zhí)法提供相對(duì)寬松的環(huán)境。
3.建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制。行政執(zhí)法爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)遵循維護(hù)法制統(tǒng)一、保證政令暢通、提高行政效能、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益等原則。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)省、市、縣(區(qū))的人民政府對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)，可作以下處理：經(jīng)協(xié)調(diào)，有關(guān)行政執(zhí)法部門達(dá)成一致意見的，制作《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)意見書》，載明協(xié)調(diào)事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果，加蓋有關(guān)行政執(zhí)法部門和政府法制工作部門的印章，發(fā)送相關(guān)行政執(zhí)法部門；經(jīng)協(xié)調(diào)，有關(guān)行政執(zhí)法部門對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)所涉及的主要問題達(dá)成一致意見，但對(duì)其他枝節(jié)問題不能達(dá)成一致意見的，制作《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)意見書》，載明協(xié)調(diào)事項(xiàng)、事實(shí)狀態(tài)、各方意見、法律依據(jù)、協(xié)調(diào)意見，加蓋政府法制工作部門的印章，發(fā)送相關(guān)行政執(zhí)法部門；經(jīng)協(xié)調(diào)，有關(guān)行政執(zhí)法部門無(wú)法形成一致意見的，提出書面建議報(bào)請(qǐng)各自的本級(jí)人民政府，由同級(jí)人民政府之間協(xié)商決定。
四、強(qiáng)化司法權(quán)威，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)司法協(xié)作機(jī)制
1.統(tǒng)一中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的司法適用標(biāo)準(zhǔn)。盡管中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各司法機(jī)關(guān)并無(wú)司法解釋權(quán)，但其對(duì)于區(qū)域內(nèi)司法所適用的標(biāo)準(zhǔn)，可以達(dá)成某些共識(shí)或意見，以指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法機(jī)關(guān)的司法適用。④要在符合有關(guān)司法鑒定的法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，將區(qū)域內(nèi)的司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格、司法鑒定人員執(zhí)業(yè)資格、司法鑒定的程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一；在司法鑒定機(jī)構(gòu)登記、管理、監(jiān)督方面進(jìn)行資源整合，做到標(biāo)準(zhǔn)一致、結(jié)論互認(rèn)、信息互通。要建立統(tǒng)一的證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一證據(jù)公開的對(duì)象、范圍、途徑等。
2.加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的區(qū)際司法協(xié)助。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在司法文書送達(dá)與執(zhí)行方面的協(xié)作，形成“異地執(zhí)行公務(wù)、當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)支援”的局面。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在案件調(diào)查取證、案件管轄方面的協(xié)作，健全區(qū)際委托調(diào)查取證制度，對(duì)區(qū)際案件的管轄權(quán)問題達(dá)成協(xié)議。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在法律服務(wù)方面的協(xié)作，尤其要簡(jiǎn)化律師異地調(diào)查取證或申辦執(zhí)業(yè)的手續(xù)，對(duì)異地司法行政機(jī)關(guān)提供的律師身份證明予以確認(rèn)。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的區(qū)際法律援助，建立法律援助案件轉(zhuǎn)辦制度，以減輕當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)。
3.消除司法地方保護(hù)主義。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，各司法機(jī)關(guān)要遵循公平、公開和非歧視原則，對(duì)本地、外地當(dāng)事人平等對(duì)待，做到一視同仁、公正司法、中立裁判，增強(qiáng)司法的公信力；要對(duì)跨區(qū)域的涉訴案件和執(zhí)行案件中當(dāng)事人的基本情況、履行能力等進(jìn)行及時(shí)調(diào)查、互相公布，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象；要及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、紀(jì)檢、監(jiān)察、人大等部門匯報(bào)，取得信任和支持；要加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。
五、提高法治實(shí)效，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法律監(jiān)督機(jī)制
1.加大人大監(jiān)督力度。人大監(jiān)督相對(duì)于其他監(jiān)督而言，應(yīng)該是最全面、最具權(quán)威性的，但這種監(jiān)督有時(shí)還停留在形式上，對(duì)一些重要問題缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)要建立一定的激勵(lì)機(jī)制，促使地方人大及其常委會(huì)積極主動(dòng)地行使職權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效；要建立約束機(jī)制，對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，避免隨意監(jiān)督甚至違法監(jiān)督；要建立健全監(jiān)督處置機(jī)制，行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員的過錯(cuò)造成不良后果的，地方人大及其常委會(huì)要依法追究相關(guān)責(zé)任人或單位的法律責(zé)任，樹立人大監(jiān)督的權(quán)威；要建立人大監(jiān)督專員制度。
2.加大民主監(jiān)督力度。民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，要積極發(fā)揮人民政協(xié)通過提出建議和批評(píng)，對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員工作的監(jiān)督作用。⑤人民政協(xié)要通過召開政協(xié)全會(huì)、常委會(huì)議以及各種專題座談會(huì)，改進(jìn)提案工作，開展民主評(píng)議活動(dòng)，組織視察調(diào)研，反映社情民意等多種形式進(jìn)行監(jiān)督。政協(xié)委員要通過受聘擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員、教育督導(dǎo)員等參與有關(guān)部門的工作，進(jìn)一步增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效。
3.加大群眾監(jiān)督力度。要通暢人大、政協(xié)、民主黨派、工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)等群眾監(jiān)督渠道，尤其要解決好人大、政協(xié)對(duì)黨委、政府監(jiān)督中的盲點(diǎn)問題和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的導(dǎo)向問題，使群眾監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督和其他社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。要推進(jìn)電子政務(wù)監(jiān)督，把群眾監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)媒體有機(jī)結(jié)合起來(lái)，設(shè)立電子舉報(bào)信箱。要注重發(fā)揮信訪主渠道作用，一方面，重視信訪問題的調(diào)查處理并及時(shí)反饋處理結(jié)果，給信訪群眾滿意答復(fù)；另一方面，重視信訪意見的作用，采取適當(dāng)方式給相關(guān)單位和個(gè)人提出有針對(duì)性的整改建議，落實(shí)群眾監(jiān)督中提出的合理意見。
4.加大新聞監(jiān)督力度。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體應(yīng)有的監(jiān)督功能，不僅要為輿論監(jiān)督提供良好、寬松的社會(huì)環(huán)境，而且要從立法上樹立新聞媒體監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威。在傳媒監(jiān)督法出臺(tái)之前，各地可以采取地方性法規(guī)或規(guī)范性文件的形式進(jìn)行過渡，不斷總結(jié)和積累立法經(jīng)驗(yàn)。
六、培育法治文化，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法治優(yōu)化機(jī)制
1.堅(jiān)定群眾法律信仰。法律信仰是人的信仰體系的重要組成部分，它不僅指對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的信仰，在更深層次上意味著對(duì)法律在整個(gè)社會(huì)的有效運(yùn)行的信賴，對(duì)法治這種社會(huì)治理模式的有效性的信任。構(gòu)建中原法治區(qū)域，最關(guān)鍵的是使區(qū)域內(nèi)的干部群眾堅(jiān)定法律信仰，使其認(rèn)識(shí)到：法治不僅僅是制度、秩序和統(tǒng)治工具，其本身蘊(yùn)藏著公平正義的價(jià)值，代表了理想信念和文化力量。因此，人不能被動(dòng)地去遵守法律，而應(yīng)該抱持“出于內(nèi)心的對(duì)法的真誠(chéng)信仰，這是一種類似于宗教信仰般的情懷”⑥。只有中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的干部群眾真正樹立起法律信仰，從內(nèi)心敬重法律、信仰法律，把法律的要求內(nèi)化為行為的動(dòng)機(jī)，自覺接受法律的評(píng)判和檢測(cè)，中原法治區(qū)域的建立和發(fā)展才有了根本前提和保障。
2.增強(qiáng)公眾法治意識(shí)。法治意識(shí)的培育是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過程，它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種因素共同作用的結(jié)果。要積極開發(fā)和利用各種法治教育資源包括律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、政法院校以及監(jiān)所、法庭等，提供多方位服務(wù)。要充分利用現(xiàn)代媒體，建立法治宣傳平臺(tái)，更多更好地提供公眾法律教育方面的服務(wù)。當(dāng)前，重點(diǎn)要提高中原地區(qū)法治主體的法律意識(shí)：要加強(qiáng)對(duì)干部群眾權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)，提高其依法管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力；加強(qiáng)對(duì)干部群眾民主意識(shí)的培養(yǎng)，提高其參與民主管理的積極性和自覺性；加強(qiáng)對(duì)干部群眾守法意識(shí)的培養(yǎng)，培養(yǎng)其對(duì)法律的熱情，使其養(yǎng)成對(duì)法治的追求、渴望、崇拜等現(xiàn)代法治意識(shí)。
3.完善區(qū)域法治模式。中原區(qū)域法治模式要與中原社會(huì)的實(shí)際情況相融合，它的立足點(diǎn)從空間上看，只能是中原本土，要與中原政治、經(jīng)濟(jì)、文化相融合，重視中原傳統(tǒng)法律文化而不墨守成規(guī)，重視外地法律文化而不照搬移植。必須根據(jù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的現(xiàn)實(shí)特征和未來(lái)發(fā)展需要，采取學(xué)習(xí)借鑒、吸收消化、辯證揚(yáng)棄的態(tài)度，不僅承襲和弘揚(yáng)中原傳統(tǒng)法律文化中的優(yōu)秀思想和精神，將國(guó)家法與中原地區(qū)的習(xí)慣法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，而且吸納或借鑒外地法律文化中的一切精華；不僅借助傳統(tǒng)道德的合理內(nèi)涵來(lái)豐富和拓展中原法治的內(nèi)在價(jià)值，而且引入現(xiàn)代文化中的科學(xué)思想和方法來(lái)深化、充實(shí)中原法治的底蘊(yùn)，形成具有鮮明特色的中原區(qū)域法治文化，努力探索、構(gòu)建適合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的法治社會(huì)新模式。
注釋
①［德］哈爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)》，凌復(fù)華譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海譯文出版社，2001年。②④石佑啟、楊治坤：《試論中部地區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建》，《江漢論壇》2007年第11期。③關(guān)保英：《行政法的價(jià)值定位》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年。⑤馮波：《論人民政協(xié)民主監(jiān)督在社會(huì)主義監(jiān)督體系中的地位》，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)(高教版)》2009年第8期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊(yùn)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第2期。
作者簡(jiǎn)介：丁同民，男，河南省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，研究員（鄭州450002）。
